Zakon o slobodi vjeroispovijesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica, puni je naziv pravnog akta nakon čijeg je usvajanja u parlamentu Crne Gore koncem prošle godine eskalirao sukob između državne vlasti i Srpske pravoslavne crkve (SPC) koju podupire tamošnja opozicija. Zakon u 66 članaka definira načela ostvarivanja slobode misli, savjesti, uvjerenja i vjeroispovijesti, načine djelovanja i registracije vjerskih zajednica, njihova financijska i imovinska prava i obaveze, izvođenje vjerskog odgoja i osnivanje vjerskih škola, a njegov najsporniji dio nalazi se pri kraju, u člancima 62., 63. i 64. prijelaznih i završnih odredbi. Tamo se navodi da vjerski objekti i zemljište koje koriste vjerske zajednice, a koji su izgrađeni i pribavljeni iz javnih prihoda države ili su bili u državnom vlasništvu do 1. prosinca 1918., predstavljaju državno vlasništvo kao kulturna baština Crne Gore. Isto se odnosi i na objekte izgrađene do tog datuma zajedničkim ulaganjima građana. Takva imovina smatrat će se vlasništvom države ako ne postoje dokazi o pravu vlasništva vjerskih zajednica. Država će je u roku od godinu dana evidentirati te zatražiti da se na nju upiše u katastru.
‘Radićemo na obnovi Crnogorske pravoslavne crkve, kao neodvojivog dijela crnogorskog državnog i nacionalnog identiteta’, stoji u programu Đukanovićevog DPS-a koji na tom mjestu postaje crkvotvoran
Ti povijesno i kulturno znameniti objekti, poput najpoznatijih crnogorskih manastira i svetišta, kao i vrijedni zemljišni posjedi, danas su u rukama SPC-a, vjerske organizacije nastale nakon formiranja Kraljevine SHS, buduće Jugoslavije, integracijom pravoslavnih organizacija koje su djelovale na njenom teritoriju u jedinstvenu crkvenu strukturu s centralom u Beogradu. Današnji SPC djeluje u Crnoj Gori kroz četiri eparhije. Mitropolija crnogorsko-primorska obuhvaća otprilike južnu polovicu zemlje, a Eparhija budimljansko-nikšićka sjevernu. No na manji dio sjevera proteže se iz Srbije i Eparhija mileševska, dok u djelić zapada ulazi Eparhija zahumsko-hercegovačka i primorska sa sjedištem u Mostaru. Prema tvrdnjama crnogorskih vlasti, svi crkveni objekti i zemljišta bili su prije formiranja Jugoslavije u državnom vlasništvu crnogorske kneževine odnosno kraljevine, a tadašnja crkva, koju se naziva Crnogorskom pravoslavnom crkvom, bila je samostalna. Vlasti tvrde da je imovina i u Jugoslaviji ostala državna, odnosno društvena tokom socijalizma, a da je do katastarskog nereda došlo od 1990-ih nadalje, kada su se na objekte i posjede upisivale raznorazne organizacijske jedinice SPC-a, ali i pojedini velikodostojnici, pa i niži članovi svećenstva, kao privatne osobe. Uz kulturno-povijesnu, ta imovina ima i veliku komercijalnu vrijednost koju sada koristi SPC, a namjera je Zakona vratiti je u vlasništvo države. Ona bi ih, tvrde vlasti, i primjereno štitila jer su na njima učinjene i određene štetne modifikacije.
U Crnoj Gori je još 1993. uspostavljena nova Crnogorska pravoslavna crkva (CPC), kanonski nepriznata, koja se poziva na tradiciju nekadašnje samostalne državne crkve, što SPC oštro osporava, tvrdeći da je nakon integracije provedene prije jednog stoljeća upravo SPC njen nasljednik, pa tako i vjekovni posjednik imovine koju mu se sada želi oduzeti. Oko polovice stanovništva Crne Gore izjašnjava se Crnogorcima, a do 30 posto Srbima. Prema istraživanju koje je sredinom 2019. proveo podgorički Centar za demokratiju i ljudska prava, 46,6 posto anketiranih odgovorilo je da u Crnoj Gori treba postojati samo SPC, 4,9 posto da treba postojati samo CPC, a 22,4 posto da trebaju postojati obje crkve. Više od 20 posto ispitanih nije imalo stav.
Državno vodstvo na čelu s predsjednikom Milom Đukanovićem, koji već 30 godina s tog i premijerskog položaja vlada Crnom Gorom, svoj je stav jasno izrazilo. Mjesec dana prije nego što je potpisao ukaz o proglašenju Zakona o slobodi vjeroispovijesti, Đukanović je održao Osmi kongres svoje Demokratske partije socijalista (DPS) na kojem je usvojen novi stranački program. Tamo, u petoj programskoj točki pod nazivom ‘Osnažujemo identitet Crne Gore’, stoji da su DPS-ovci ‘pobornici principa razdvojenosti države i vjerskih zajednica’ te da odlučno zagovaraju ‘nemiješanje države u djelovanje vjerskih zajednica’. Istovremeno, aludirajući na nepoželjno političko djelovanje SPC-a kao beogradske agenture, napominju da se protive ‘miješanju vjerskih zajednica u poslove države’ te posebno ‘političkom djelovanju koje je nespojivo s njihovom misijom’.
Ovim nespornim sekularističkim proklamacijama slijedi ipak kontradiktoran programski pasus: ‘U snaženju državnog i nacionalnog identiteta Crne Gore napravili smo kvalitativne pomake i doprinijeli njegovom utemeljenju i definisanju. Ipak, ostao je još jedan važan korak kojim ćemo ispraviti veliku nepravdu učinjenu Crnoj Gori na početku 20. vijeka. Ali, prevashodno njime ćemo upotpuniti državnu i duhovnu infrastrukturu za svestrani razvoj demokratskog društva u Crnoj Gori i obezbijediti punu zaštitu prava i sloboda svakog građanina. Radićemo na obnovi Crnogorske pravoslavne crkve, kao neodvojivog dijela crnogorskog državnog i nacionalnog identiteta.’ Posljednjom rečenicom eksplicitno je izražen politički program državnog favoriziranja jedne vjerske organizacije, CPC-a, nauštrb druge, nespomenutog SPC-a. Na tom mjestu Đukanovićev državotvorni program postaje crkvotvoran. Kao što je dinastija Karađorđevića 1920. krojila pravoslavlje po mjeri svoje nove države, sada, kada jedinstva s Beogradom više nema, logično je da ga se još jednom prekroji, kako više ne bi bilo instrument prosrpske politike na koju se aludira i u završnoj rečenici ovog programskog pasusa: ‘Naša je posebna obaveza snaženje crnogorskog nacionalnog identiteta, koji je najviše na udaru onih koji svojim paternalističkim pristupima i njegovom negacijom i kulturnom asimilacijom negiraju potrebu postojanja Crne Gore.’
Zakon je ‘srpske svetinje’, kako ih u svojoj protestnoj kampanji nazivaju pobornici SPC-a, definirao kao crnogorsko kulturno blago, a nikakvi kriteriji po kojima bi dosadašnji korisnici zadržavali ili gubili posjed nisu predviđeni
Kada je koncem studenoga 2019. usvojen novi program DPS-a, u njemu izražene namjere državne vlasti već su bile dobro poznate, jer je sporni zakonski akt dotad već prošao sve pripremne faze. Konačna verzija, koja će u parlamentu biti usvojena uz bučno i fizičko protivljenje prosrpske opozicije i koja će dovesti do kontinuiranih prosvjednih akcija u organizaciji SPC-a, zapravo je već bila znatno ublažena u odnosu na izvorni nacrt zakonskog teksta, na što je presudno utjecalo mišljenje Venecijanske komisije Vijeća Evrope. U izvornom nacrtu sporne odredbe o vlasništvu nad stoljetnim kulturnim objektima bile su napisane tako da su omogućavale državi da u kratkom roku provede nešto što bi de facto značilo konfiskaciju imovine kojom se danas koristi SPC. Također, odredbe o nužnosti i načinu registracije vjerskih zajednica zadirale su u identitet i ustroj SPC-a, predviđajući da naziv vjerske zajednice ‘ne smije sadržati službeni naziv druge države i njena obilježja’, kao i da se ‘teritorijalna konfiguracija vjerske zajednice koja je registrovana i djeluje u Crnoj Gori, ne može prostirati van Crne Gore’. Nacrt je, među ostalim, sadržavao i ovakvu odredbu: ‘Zabranjeno je političko djelovanje vjerske zajednice i zloupotreba vjerskih osjećaja u političke svrhe.’ Taj je nacrt zakonskog teksta došao pred Venecijansku komisiju još u kolovozu 2015. kako bi dobio njeno mišljenje, ali je doživio takve kritike da su ga vlasti Crne Gore odlučile povući, najavivši kako će izraditi novi prijedlog na osnovu kojeg će zatražiti mišljenje Komisije.
Novi prijedlog predan je Komisiji tri godine kasnije, u svibnju 2019., a ona je, nakon pravne analize te posjeta Podgorici, gdje se delegacija eksperata susrela s predstavnicima države, vjerskih zajednica, nevladinih organizacija, pravnim stručnjacima i članovima akademske zajednice, mišljenje izradila već u lipnju. Novi je zakonski prijedlog stigao pred Komisiju poboljšan u brojnim aspektima, pa su nestale i sporne odredbe o registraciji, kao i ona o eksplicitnoj zabrani političkog djelovanja, no one o vlasništvu države nad vjerskim objektima od kulturno-povijesnog značaja ostale su gotovo nepromijenjene. U izvornom nacrtu naprosto je stajalo da su svi oni vlasništvo države, a u novom prijedlogu bila je dodana tek ograda da se to odnosi na one objekte ‘za koje ne postoje dokazi o pravu svojine’ vjerskih zajednica. Komisija se generalno pozitivno izrazila o namjeri Crne Gore da uredi vjerska pitanja na suvremeni način i zamijeni Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica donesen još 1977., a u svojim komentarima sada je pohvalila i mnoge aspekte predloženog zakonskog teksta. No brojne su joj odredbe i dalje bile sporne. Kako se može vidjeti iz usporedbe izvornog nacrta, novog prijedloga i konačnog zakona s objavljenim mišljenjem Komisije, crnogorske su vlasti u proglašenom zakonu prihvatile gotovo sve njene važnije primjedbe. Ovdje ćemo prikazati samo pitanje stoljetne imovine i pitanje registracije vjerskih zajednica, čemu se SPC također protivi.
Komisija je naglasila važnost zakonskih načela koja jamče slobodu vjerskog organiziranja i ne nameću nužnu registraciju vjerskih zajednica, pa onda upozorila da se u drugim člancima ta registracija traži, i to bez jasne ideje o tome što će biti razlika u statusu registriranih i neregistriranih zajednica. Upozorila je i da se od postojećih vjerskih zajednica traži da se registriraju u roku od šest mjeseci, pa nije bilo jasno mogu li se one i naknadno registrirati, s obzirom na to da postoje i odredbe koje predviđaju registraciju budućih vjerskih zajednica. Prvi je problem riješen tako da registracija donosi status pravne osobe samo u smislu ovog zakona, što onda više ne bi isključivalo alternativni način stjecanja tog statusa, a drugi tako da je dodana napomena o mogućnosti registracije i nakon šestomjesečnog roka, prema drugim odredbama zakona. Za položaj SPC-a važno je da je nakon komentara Komisije ubačen stavak po kojem ‘registracija vjerske zajednice ili dijela vjerske zajednice čiji je vjerski centar u inostranstvu nije obavezna’ te ona ‘slobodno odlučuje o tome da li će zahtijevati upis u Registar’. Toj izmjeni su prilagođeni i drugi zakonski stavci o registraciji. Nekadašnja stroga odredba iz izvornog nacrta, koja je nalagala da se teritorijalna konfiguracija vjerske zajednice ‘ne može’ prostirati van Crne Gore, sada se pojavila u obrnutom i znatno ublaženom obliku, koji kaže da se područje registracije ‘može’ prostirati unutar granica Crne Gore. Ostala je pak odredba po kojoj sjedište registrirane vjerske zajednice za teritorij Crne Gore mora biti u Crnoj Gori.
Kako smo već naveli, najsporniji dio iz izvornog nacrta, onaj o stoljetnoj imovini, stigao je i u novom prijedlogu pred Komisiju tek s dodanom napomenom o uzimanju u obzir eventualnih dokaza vlasništva kojima bi vjerske zajednice raspolagale. Komisija je u načelu podržala namjeru države da uredi vlasništvo nad kulturnim dobrima te da to učini posebnim zakonom kako bi se izbjeglo alternativno pokretanje raznoraznih sudskih postupaka s lokalnih razina, ali je u pogledu predloženih članaka imala niz primjedbi i komentara. Članak 62. zakonskog prijedloga odnosio se na one sporne objekte i zemljišta izgrađene i pribavljene do 1. prosinca 1918. godine, propisujući da se oni, ako ne postoje dokazi o pravu svojine vjerskih zajednica, smatraju državnom svojinom. Članak 63. predviđao je da nadležni državni organ utvrdi u roku od godine dana vjerske objekte i zemljišta koji su državna svojina, izvrši njihov popis i podnese zahtjev za upis u katastar. Organ uprave nadležan za poslove katastra bio je ‘dužan da upis prava stava 1 ovog člana izvrši u roku od 60 dana od dana podnošenja zahtjeva’.
Na taj način država bi automatski prepisala na sebe obuhvaćene objekte i zemljišta. Venecijanska komisija, uz općenitu ogradu da se ne može upuštati u analizu povijesnih činjenica i prava na spomenute objekte, iznijela je više zamjerki na ovakvo rješenje. Primijetila je da ono ignorira inače uobičajenu mogućnost stjecanja vlasništva prema dugogodišnjem statusu posjednika u dobroj vjeri. Predstavnici vlade odgovorili su da po toj osnovi ne postoji mogućnost stjecanja državnog vlasništva i kulturnih dobara, no ipak je Komisija naglasila da nije jasno što će se sve u smislu zakona smatrati ‘dokazima o pravu svojine’, hoće li u to spadati i dokaz o dugogodišnjem posjedu ili dokaz o upisanosti u katastar, primjerice na neku od organizacijskih jedinica SPC-a. Tražila je da se u zakon unese jasna referenca na propise kojima se takvo dokazivanje regulira. Značajna primjedba je bila da država ne može automatski upisivati pravo na tu imovinu na sebe, nego samo podnijeti zahtjev, a upisati se tek nakon što je postupak pravomoćno okončan. Stoga je Komisija izravno sugerirala da se umjesto o upisu ‘prava’ države govori samo o upisu ‘zahtjeva’ države. Uočila je i da zakon ne govori ništa o tome što će se dogoditi s korisnicima te imovine nakon eventualnog upisivanja države.
Vlada je na osnovu uputa Komisije doradila zakonski prijedlog. Ubačena je napomena da će se primijeniti ‘dokazna sredstva i pravila dokazivanja u skladu sa Zakonom o upravnom postupku i supsidijarno Zakonom o parničnom postupku’. Umjesto automatskog upisivanja državnog prava vlasništva u konačnom zakonskom tekstu našlo se sugerirano upisivanje zahtjeva, što korisnicima iz SPC-a omogućava da u postupku iznose dokaze i osporavaju zahtjev države. Također, dodan je i novi, 64. članak, po kojem po pravomoćnom upisu državnog vlasništva vjerska zajednica nastavlja s korištenjem te imovine sve do drukčije odluke državnog organa nadležnog za imovinu. To ipak ne garantira SPC-u da u budućnosti neće biti lišen imovine koju danas koristi i da ona možda neće, kako je naznačeno u programu DPS-a, poslužiti obnovi ‘duhovne infrastrukture’ u korist CPC-a. Zakon je ‘srpske svetinje’, kako ih u svojoj protestnoj kampanji nazivaju pobornici SPC-a, definirao kao crnogorsko kulturno blago, a nikakvi kriteriji po kojima bi dosadašnji korisnici zadržavali ili gubili posjed nisu predviđeni.
Implementacijom brojnih mjera koje je sugerirala Venecijanska komisija zakonski je tekst značajno ublažen u odnosu na izvorne intencije vlasti te je SPC doveden u bolji položaj u pogledu očuvanja svoje strukture i mogućnosti zaštite imovinskih prava pozivanjem na druge propise. Ipak, jedna bitna opća primjedba Komisije nije primjereno adresirana. Uz opetovano naglašavanje da ona ne može ulaziti u ocjenu povijesnih prijepora, Komisija je zabilježila postojanje snažnih tenzija po ovim pitanjima i nepostojanje suradnje između državnih vlasti i SPC-a u pripremi zakona. Preporučila je vlastima da provedu inkluzivne i učinkovite konzultacije kako bi se postigla što šira suglasnost po pitanjima koja se zakonski uređuju. Suprotstavljene strane optužuju jedna drugu što do toga nije došlo prije usvajanja Zakona, a ostaje da se vidi hoće li sada znati doći do rješenja kojim bi se primirile u međuvremenu razbuktane tenzije.
