Popis stanovništva aktualizirao je problem izbornih jedinica. Odavno je ukazano na to da su postojeća izborna područja, uvedena za izbore 2000. godine, nelogična: ne slijede ni povijesnu ni administrativnu podjelu države, niti obuhvaćaju prirodne geografske cjeline. Još 2007. uočeno je da aktualna izborna podjela države proturječi članku 39. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, koji propisuje da se broj birača u izbornim jedinicama ne smije razlikovati više od pet posto u odnosu na prosjek svih deset jedinica. Ustavni sud je 2010. u posebnom izvješću utvrdio da bi mogla biti upitna ustavnost i zakonitost takve prakse te pozvao Sabor da "neodložno" započne proces promjene granica izbornih jedinica. Do danas se, međutim, nije uradilo ništa, iako su dispariteti još veći. Zakonski dopuštena razlika broja birača u najvećoj i najmanjoj jedinici može biti najviše deset posto (od plus do minus pet posto u odnosu na prosjek), a po izračunima Gorana Čulara sa zagrebačkog Fakulteta političkih znanosti već je 2011. raspon između devete (srednja i sjeverna Dalmacija i Lika) i četvrte izborne jedinice (sjeverna Slavonija i Baranja) iznosio 27,76 posto. Taj je odnos ostao gotovo isti do srpnja 2020., kada su održani posljednji izbori, što znači da je tada jednog zastupnika u četvrtoj jedinici biralo 22.328 birača, dok je u devetoj za jednog zastupnika trebalo 29.277 birača. Ukratko, glas ne vrijedi jednako u svim dijelovima Republike Hrvatske i neki krajevi u Sabor izabiru više, a neki manje zastupnika nego što bi birali da je raspodjela poštena. Problem se može riješiti na dva načina – ili promjenom granica izbornih jedinica ili prilagođavanjem broja zastupnika izabranih u pojedinim jedinicama, umjesto da se u svima bira identičan broj, odnosno 14, što propisuju aktualni zakoni. To znači da bi izborne jedinice koje obuhvaćaju Slavoniju i Baranju – regije s najvećim odljevom stanovništva – birale četiri zastupnika manje, a profitirali bi dijelovi središnje Hrvatske i Dalmacija. Ta je opcija već uznemirila HDZ-ove regionalne moćnike, pa je potpredsjednik vladajuće partije i župan osječko-baranjski Ivan Anušić ustvrdio kako "neće dozvoliti" da se Slavoniji "uzmu zastupnici".
Šterc jest dizajnirao izborne jedinice, ali po zadatku da ih uspostavi deset nitko ne bi mogao pretjerano drugačije uraditi. Ako želite imati jedinice koje će po novom imati oko 388.000 stanovnika, morate podijeliti Zagreb i napraviti nekoliko Frankensteina – kaže Bauk
U Hrvatskoj postoji relativno širok konsenzus o potrebi izmjena izbornog zakonodavstva u dijelovima vezanim uz problem izbornih jedinica, piše u Gongovoj publikaciji "Hoće li i sljedeći parlamentarni izbori u Hrvatskoj biti neustavni?" iz rujna 2020. godine. Stanovitu volju za promjenama iskazale su barem deklarativno sve vlade od 2010. do danas, odnosno od premijerke Jadranke Kosor do Andreja Plenkovića. Prijedloge su iznosili HDZ, SDP, Laburisti, Most i Pametno, kao i udruge različitih ideoloških profila, od Gonga do U ime obitelji. Autor publikacije Goran Čular navodi tri razloga zbog kojih se promjene nisu dogodile. Prvo, Ustavni sud u navedenom izvješću nije jasno ustvrdio da je riječ o neustavnoj situaciji, nego samo da o ravnomjernoj raspodjeli birača po izbornim jedinicama ovise "zakonitost i opći demokratski karakter cjelokupnih izbora" te zaključio da bi izbori izravno bili nesuglasni Ustavu samo u slučaju "ako bi prekomjerno odstupanje u broju birača po pojedinim općim izbornim jedinicama izravno i neposredno utjecalo na izborni rezultat". Čular je u znanstvenom radu iz 2018. pokazao da je taj uvjet ostvaren već u trenutku uspostave aktualnih izbornih jedinica i da je izborna podjela zemlje utjecala na rezultat svih izbora od 2000. do danas, i to na nekoliko načina.
U personalnom smislu, od 2000. do 2020. ukupno bi čak 64 saborska mandata dobili drugi pojedinci, a ne oni koji su izabrani u Sabor. Nadalje, nejednake izborne jedinice utječu na rezultate stranaka i u pojedinim jedinicama i na razini države. Većina "devijacija" međusobno se poništavala – što bi HDZ ili SDP, na koje otpada najveći broj problematičnih mandata, dobili u jednoj izbornoj jedinici, izgubili bi u drugoj. Pritom su dvije velike stranke najveći gubitnici aktualnog sustava, dok manje opcije profitiraju. Sve do izbora 2020. radilo se o maksimalno dva mandata koji bi, da su izborne jedinice skrojene idealno, promijenili vlasnike, a nepravilnosti nisu utjecale na mogućnost sastava vlade. Međutim, u srpnju 2020. broj "pogođenih" mandata narastao je na tri, pri čemu su HDZ, Reformisti i Domovinski pokret pojedinačno dobili po mandat više, a SDP, Most i Možemo! mandat manje no što bi im pripalo u "idealnim" uvjetima. S obzirom na to da je HDZ upravo pomoću Reformista prikupio tanku saborsku većinu od 76 ruku, nepravilno skrojene izborne jedinice prvi su put vjerojatno promijenile političku povijest. Gong i Čular ističu da je tijekom dvadeset godina i sedam izbornih ciklusa samo jedna izborna jedinica – osma, odnosno Istra, Rijeka i Kvarner – čitavo vrijeme ostala unutar zakonskih okvira, dok od 2011. od tih okvira neprestano odudara čak osam jedinica, te zaključuju da je aktualna podjela na izborne jedinice utjecala na rezultate još od 2000. godine i da "Hrvatska od početka primjene razmjernog izbornog sustava provodi neustavne izbore".
HDZ-u su pomogle i nepravilno skrojene izborne jedinice – izbori 2020. (Foto: Sanjin Strukić/PIXSELL)
Drugi razlozi zbog kojih političke elite oklijevaju s promjenama tiču se fakta da je riječ o izrazito kompleksnom procesu, kao i toga da bi se vjerojatno otvorila rasprava i o drugim elementima izbornog sustava, a možda i o regionalizaciji Hrvatske. Važući između mogućih opcija rješavanja neustavnog stanja, Gong i Čular ističu da bi "minimalistička" strategija – periodično reiscrtavanje izbornih jedinica – vjerojatno uspjela. Njome bi se riješilo samo pitanje nejednake težine glasova, dok bi granice izbornih jedinica i dalje parale ne samo pojedine županije nego i gradove, primjerice Zagreb. S druge strane, "maksimalistička" bi strategija popravila i ovaj i niz drugih elemenata, međutim vrlo brzo bi se "izvorna pitanja jednakosti biračkoga prava i podjele na izborne jedinice pretvorila u političku raspravu o cjelovitom izbornom sustavu kao i o novom regionalnom ustroju zemlje, što bi za posljedicu imalo nerealno širenje reforme, pojavu ogromnih i nepremostivih razlika u stavovima, potpuno iščezavanje stručnog aspekta, urušavanje inicijalnog konsenzusa i neuspjeh procesa". Stoga se predlaže srednja, "optimalna" strategija: zadržava se podjela na deset izbornih jedinica koje obuhvaćaju kompaktna područja i nužno prolaze granicama županija, osim Grada Zagreba "čije područje čine cjelovita područja dviju izbornih jedinica". Istovremeno, "izborne jedinice ne moraju imati jednak broj zastupnika, ali prijedlog uvažava načelo što razmjernije raspodjele". Riječ je o rješenju koje, ističe se, polazi od realne procjene političke situacije i oko kojeg bi se vjerojatno mogao postići konsenzus.
Obje su velike stranke posljednjih tjedana istupile s prijedlozima reformi. Predsjednik HDZ-ovog Kluba zastupnika Branko Bačić rekao je da će se mijenjati ili Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor koji predviđa izbor 14 zastupnika u svih deset jedinica ili Zakon o izbornim jedinicama koji propisuje njihove granice, a najavio je da bi zakonske izmjene na prvo saborsko čitanje mogle stići "već do ljeta". Istovremeno je SDP predstavio prijedlog bliži Gongovoj "maksimalističkoj" strategiji, po kojem se Hrvatska dijeli u šest izbornih jedinica: Zagreb, sjeverozapadnu, središnju i zapadnu Hrvatsku, Dalmaciju i Slavoniju. Svaka jedinica birala bi različit broj zastupnika – od 29 u Dalmaciji do 18 u jedinici koja obuhvaća zapad zemlje.
Arsen Bauk (Foto: Goran Stanzl/PIXSELL)
- Naš prijedlog zadržava dobre strane sadašnjeg sustava, a to su proporcionalnost i relativno ravnomjerna regionalna zastupljenost. Istovremeno, dva nova elementa poboljšavaju sustav, a to su izjednačavanje vrijednosti glasa i poštivanje teritorijalno-administrativnog ustroja. Politički gledano, stranke koje imaju podršku samo u nekim dijelovima zemlje, recimo regionalne stranke ili Možemo!, ništa ne gube, a HDZ-u i SDP-u koji posvuda prelaze prag je svejedno. Tako bismo zatvorili tu priču za narednih 20 do 30 godina, odnosno barem za nekoliko izbornih ciklusa. Ako je HDZ-u naš prijedlog opasan za budućnost Hrvatske, predlažem da prepišemo izborne jedinice iz članka 74. statuta HDZ-a - kaže za Novosti SDP-ov Arsen Bauk, ironično aludirajući na to da je spomenutim člankom struktura Predsjedništva HDZ-a definirana podjelom Hrvatske na pet regija.
Bauk ističe da ni SDP-ov ni HDZ-ov prijedlog ne bi rezultirali značajno različitim izbornim rezultatima, međutim HDZ-ov smatra lošijim. Ideja da se u okviru postojećih izbornih jedinica promijeni broj zastupnika koji se biraju u pojedinoj jedinici ili da se promijene granice izbornih jedinica a da se i dalje u svakoj bira 14 zastupnika izjednačava vrijednost glasa, ali ostaje problem neusklađenosti s teritorijalnim ustrojem. To znači, kaže naš sugovornik, da ćemo "opet imati izborne jedinice za koje nitko neće znati koga predstavljaju, dok naš prijedlog zaustavlja spekulacije o tome zašto su izborne jedinice neprirodne i zašto Jarun glasa s Jadranom". Po njemu, HDZ na deset izbornih jedinica inzistira zbog unutarstranačkih odnosa.
- HDZ u svakoj izbornoj jedinici ima nekolicinu malih feudalaca. Ako svaku jedinicu čini par županija, zna se tko im je šef. Ako bi bilo po šest županija, izbili bi sukobi u HDZ-u - smatra Bauk.
Goran Čular (Foto: Marin Tironi/PIXSELL)
Iako je riječ o ključnom elementu političkog sustava, Bauk sumnja da će se oko njega moći postići konsenzus. Ako HDZ-ovci izjednače vrijednost glasova, napominje, SDP neće previše kritizirati taj potez, ali za socijaldemokrate će se i dalje raditi o neriješenom pitanju.
- Koji je smisao toga da netko tko se u Zagrebu bavi politikom u Saboru zastupa birače iz Trešnjevke i Novog Vinodolskog, ali ne i one iz Prečkog? - pita Bauk, no ne vjeruje da će HDZ uopće pristupiti nužnim promjenama.
- Da, pokrenut će taj proces čim obnove Baniju. Šalu na stranu, ne vjerujem da će se zaista upustiti u izmjene ukoliko Ustavni sud ne donese jasnu odluku i ne prisili ih na to, umjesto alibi-odluka u stilu – da, mi konstatiramo da je vrijednost glasa nejednaka, a vi možete i ne morate nešto promijeniti. Ukoliko se to ne dogodi, Vlada neće ništa promijeniti, nego ćemo opet ići na izbore po istom modelu izbornih jedinica, naročito ako netko u HDZ-u izračuna da će ih zadesiti crni labud. Neće se ni u tom slučaju ništa strašno dogoditi. Razlika od dva-tri mandata u ukupnom rezultatu stranaka, koliko je izračunao profesor Čular da je bio slučaj na zadnjim izborima u odnosu na savršeno ujednačene izborne jedinice, može biti i slučajnost. Istina je da su razlike u broju konkretnih zastupnika bitno veće, ali za našu političku scenu nije ključno je li u Sabor ušao HDZ-ovac iz Slavonije ili onaj iz Dalmacije - komentira Bauk.
Branko Bačić (Foto: Patrik Macek/PIXSELL)
Postavlja se pitanje zašto izborne jedinice nije redefinirala SDP-ova vlada Zorana Milanovića. Sam Bauk, koji je od 2011. do 2016. bio ministar uprave, priznaje da "nije bilo političke volje jer se Vlada nije htjela izložiti kritikama da radi gerrymandering, a nije bila prisiljena izvršiti reformu jer su rezultati vrlo slični i s ovakvim jedinicama".
- Drugo, za veće promjene nije bilo političke suglasnosti, zato što interesi velikih i malih stranaka nisu isti. Malim strankama koje imaju sedam do osam posto najviše odgovara jedna izborna jedinica, dok regionalnim to ne odgovara. To znači da smo mi u koaliciji imali stranke s dijametralno suprotnim interesima oko promjene izbornog sustava, pa je odlučeno da se ostavi sadašnji sustav - objašnjava Bauk.
Demograf Stjepan Šterc, koji je 1999. skrojio aktualne izborne jedinice, nedavno je – nezavisno od problema nejednakih izbornih jedinica – izjavio da su one dizajnirane po narudžbi HDZ-a kako bi se spriječilo da stranka izgubi izbore 3. siječnja 2000. i tako priznao da su jedinice još jedan relikt HDZ-ovog zarobljavanja institucija iz devedesetih. Mimo toga što je dotadašnji kombinirani sustav uključivao i većinsko biranje 28 zastupnika u posebnim izbornim jedinicama – a HDZ bi vjerojatno izgubio u gotovo svima – Štercovim jedinicama raspršeni su glasovi Zagrepčana. Da su ostali okupljeni, nagađa se da bi zahvaljujući D'Hondtovoj metodi raspodjele mandata ljevica redovito dobivala koje zastupničko mjesto više.
- Da je ostao stari izborni sustav, HDZ bi 2000. doživio još teži poraz. Ali bi i njihova pobjeda 2003. bila uvjerljivija. Može se reći da su išli po onom "pošteno, ako ne ide drugačije". Inače, volio bih da mogu optužiti HDZ i za manipulacije granicama izbornih jedinica, ali mislim da to u osnovi ne stoji. Priključenje dijelova Zagreba Baniji, odnosno Kordunu ili Lici i nama podiže postotke. Šterc jest dizajnirao izborne jedinice, ali temeljem zadatka da uspostavi deset izbornih jedinica nitko ne bi mogao pretjerano drugačije uraditi. Ako želite imati jedinice koje će, po novome, imati približno 388.000 stanovnika, morate podijeliti Zagreb i napraviti nekoliko Frankensteina - ističe Bauk.
- Postojeći sustav ide na ruku velikim strankama, kao i regionalnim, dok ne pogoduje strankama koje na razini države imaju od pet do osam posto zato što one negdje ne pređu prag i ti im glasovi propadnu - zaključuje Bauk.
