Od prvog izglasavanja 22. prosinca 1990. naovamo Ustav je mijenjan ukupno pet puta. Posljednji put Sabor ga je opsežno mijenjao 2010. godine, čime je omogućen završetak pristupnih pregovora i ulazak RH u Europsku uniju, a posljednja se izmjena Ustava dogodila na temelju narodne ustavotvorne inicijative i provedenog državnog referenduma 1. prosinca 2013., nakon čega je članak 62. Ustava dopunjen stavkom 2. po kojem je brak životna zajednica žene i muškarca.
Najesen su moguće i šeste ustavne promjene, barem sudeći prema načelnoj podršci koju su, nakon sastanaka HDZ-u iskazali SDP i zeleno-lijevi blok. Navedene se ustavne promjene tiču isključivo referendumskih pitanja, ali i izmjena Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Na stranicama Novosti već smo navodili najvažnije izmjene, pa podvucimo: smanjio bi se broj potpisa potrebnih za raspisivanje referenduma (sa sadašnjih deset posto ukupnog broja birača u Hrvatskoj na 250 tisuća potpisa, kao i duže vrijeme za prikupljanje potpisa – četiri tjedna), uvela bi se minimalna izlaznost, odnosno kvorum, koji je ukinut upravo 2010. zbog lakšeg prolaska referenduma o pristupanju EU-u. S druge strane Ustavni sud unaprijed bi, prije početka tridesetodnevnog prikupljanja potpisa građana (to je dvostruko duži rok od dosadašnjeg i trebao bi biti unesen u novi Zakon o referendumu), odlučivao o ustavnosti referendumskog pitanja.
Treba unaprijed znati koji su to članci Ustava za koje se smatra da su temelj koji se ne smije mijenjati. Istaknula bih članke koji reguliraju pitanja osnovnih ljudskih prava i zaštite prava manjina, jer se o manjinama ne smije odlučivati na referendumu – smatra Benčić
Usvajanje ustavnih promjena nije zagarantirano, s obzirom na to da je za njihovo izglasavanje potrebna saborska dvotrećinska većina, što nije sigurno da će HDZ, vodeća stranka koalicije na vlasti i dobiti. I to bez obzira na to što odande zasad tvrde da je konsenzus, posebno po pitanju referendumskih izmjena s navedenim dijelom oporbe u značajnom dijelu postignut.
No nešto se pita i zeleno-lijevi blok čiji konsenzus uključuje i zahtjev za smanjenjem kvoruma odlučivanja, posebno vezan uz zakonodavni referendum te najvažnije – konstitucionalizaciju prava na pobačaj na čemu s pravom inzistiraju, posebno nakon slučaja trudnice Mirele Čavajde, a naposljetku i nakon odluke američkog Vrhovnog suda koji je nakon pola stoljeća ukinuo ustavno pravo na pobačaj u toj zemlji. Sandra Benčić, zastupnica političke platforme Možemo! i predsjednica Kluba zastupnika zeleno-lijevog bloka, za Novosti je pojasnila primjedbu na kvorum odlučivanja. HDZ-ov prijedlog izlazne kvote za izmjene ustava oko referenduma, naime, predviđa jednu trećinu birača (33 posto) koji moraju glasati za predloženu izmjenu dok bi za zakonodavni referendum kvorum odlučivanja bila jedna četvrtina, odnosno 25 posto birača.
- Smatramo da je riječ o prevelikom kvorumu odlučivanja koji će onemogućiti svaku referendumsku inicijativu. Bilo bi nam primjereno da se dogovorimo oko nekog fiksnog broja i da prema tom odredimo postotak. Primjerice 500 – 600 tisuća birača za izmjene zakona, dok bi se oko izmjena ustava složili da bi trebalo više, ali svakako ne više od milijun - kaže Benčić.
Kvorum ipak nije ono što ih najviše brine. Više od toga zabrinjava ih odredba da bi Ustavni sud imao ovlast procjenjivati da li je referendumsko pitanje ne samo stvar ustava nego i spada li određeno pitanje u isključivu nadležnost Sabora ili Vlade, poput budžeta, poreza itd. To je prostor, ističe naša sugovornica, gdje Ustavni sud zaista može blokirati svaku referendumsku inicijativu, koja primjerice, ima budžetske implikacije.
Sandra Benčić (Foto: Patrik Macek/PIXSELL)
- Zato treba unaprijed napisati koja su to pitanja, odnosno članci ustava za koje se smatra da su temelj koji se ne smije mijenjati. Istaknula bih članke koji reguliraju pitanja osnovnih ljudskih prava i zaštite prava manjina, jer smatram da se o manjinama ne smije odlučivati na referendumu. Ne bi se trebalo dogoditi da nam Ustavni sud svaki put procjenjuje svako pitanje ovako ili onako, pri čemu moramo također znati da možemo imati i svakakvu većinu u redovima Ustavnog suda - kaže Benčić.
I eto u potonjem primjeru prijepora, prije nego konsenzusa. Ne urede li se navedena pitanja, zeleno-lijevi blok mogao bi uskratiti službenu podršku izmjenama ustava. No kako kaže Benčić, riječ je o političkom pitanju o kojem bi se, ako do toga dođe, odlučivalo na razini cijele platforme.
Nešto je optimističniji, čini se, Arsen Bauk, potpredsjednik saborskog kluba SDP-a. On je već iskazao stav kako će u Ustav ući i promjena referenduma i pravo žena na izbor. U tom smislu SDP i zeleno-lijevi blok upravo dovršavaju prikupljanje potrebnih potpisa barem petine saborskih zastupnika, kako bi kroz saborsku proceduru uputili prijedlog izmjene Ustava koji bi uključio pravo žene na pobačaj. Premijer Andrej Plenković je pak već odbacio zahtjev oporbe da se u paketu s ustavnim uređenjem referenduma u Ustav unese pravo žene da odlučuje o svom tijelu. Nema potrebe, kazao je Plenković, jer je to pravo definirano zakonom i u skladu je s Ustavom i "nema potrebe za unošenje odredbi o već postojećem pravu u Ustav. Na takve izmjene mi nećemo pristati", izjavio je Plenković.
Želimo prevenirati to da neki drugi sastav Ustavnog suda bez promjene Ustava i bez Sabora na drugačiji način protumači neka od prava pa je bolje da ih napišemo kako ih za 50 godina ne bismo tumačili kako je to nedavno protumačio američki Vrhovni sud – ističe Bauk
Zastupnica Benčić poručuje pak premijeru da, iako govori da je riječ o već postojećem pravu, to postojeće pravo nije nigdje upisano, jer je izbačeno iz našeg Ustava 1990. godine. Zastupnica podsjeća da je nedavno SDP proveo istraživanje stranačkih preferencija, i po pitanju prava na pobačaj i toga da se referendumom to pravo unese u Ustav. Rezultati govore da čak 67 posto glasača HDZ-a potpuno podržava pravo na pobačaj, dok je velik broj onih koji su za to da referendumom uđe u Ustav.
- Dakle premijer ide kontra značajnog broja svojih birača. Ako Plenković ne može imati konsenzus stranke oko tog pitanja, to pokazuje njegovu slabost u stranci - ističe Benčić.
U izjavi za Novosti Bauk podsjeća da su njihova rješenja jednaka onima koja su već kao stranka u vezi izmjena ustava predlagali 2018. godine, ali i ranije, 2013., kada je predstavljen nacrt Zakona o referendumu.
- Prije četiri godine smo predložili čak i nešto veći kvorum odlučivanja za promjenu Ustava za referendum koji mi se sada čini previsok zbog sve veće razlike u broju birača i stanovnika. Bili smo predložili i da se preciznije popišu teme koje nisu podložne referendumu. Nismo doduše bili predložili prethodnu provjeru referendumskog pitanja, ali čini mi se da je ovo što je sad predloženo dobro rješenje. Zasad ne vidim moguće probleme u primjeni - kaže za Novosti Bauk.
Ima li tu, pitamo ga, nešto od budućeg prešutnog sporazuma između SDP-a i HDZ-a?
- Kako prešutno? Ne znam što bi bilo prešutno kad je sve javno, mi smo predložili nešto prije devet i prije četiri godine, HDZ je to isto predložio sad, a mi od svega što smo predlagali nismo odustali - kaže Bauk.
Pitamo ga hoće li njegov klub inzistirati da se pitanje pobačaja rješava institucionalno, isključivo putem Sabora, ne čekajući eventualno skupljanje potpisa za raspisivanje referenduma o tome.
- Sabor je propisao mogućnost referenduma, dakle to je institucionalno. Pravo žena na slobodno odlučivanje o rađanju djece ući će u Ustav ako postoji politička snaga koja to može ostvariti u Saboru ili putem referenduma, a SDP jest ta snaga - samouvjeren je Bauk.
Arsen Bauk (Foto: Miroslav Lelas/PIXSELL)
Naše prethodno pitanje upućeno SDP-ovom zastupniku naslanja se na već spomenutu izjavu premijera Plenkovića da nema potrebe da se u Ustav unese i pravo žene da odlučuje o svome tijelu, jer je to pravo definirano zakonom i u skladu je s Ustavom.
- Premijer je izjavio da je nešto nepotrebno, ali ako je nešto nepotrebno još uvijek nije štetno niti je zabranjeno. Kad izjavi da je štetno, onda je to problem. Ali kako sam već rekao, želimo prevenirati to da neki drugi sastav Ustavnog suda bez promjene Ustava i bez Sabora na drugačiji način protumači neka od prava pa je bolje da ih napišemo kako ih za 50 godina ne bi tumačili na način na koji je to nedavno protumačio američki Vrhovni sud - ističe Bauk i poručuje da svakako ne žele da se Ustavni sud pretvori u definitivnu kočnicu za referendume i prije prikupljanja potpisa.
Promjena ustava je, kako vidimo i iz diskusije, vrlo kompliciran politički akt. Predstojnica Katedre za ustavno pravo na riječkom Pravnom fakultetu i imenovana članica saborskog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Sanja Barić kaže da smo dugo čekali na početak procesa sveobuhvatne revizije pravne regulacije instituta narodne inicijative i referenduma u Republici Hrvatskoj, kako na zakonskoj tako, što je još važnije, i na ustavnoj razini. Stoga ona podržava ustavnu reviziju navedene materije, a potom i donošenje novog pratećeg zakona koji je već duže vrijeme u saborskoj proceduri. Nema tu ničeg nepoznatog, smatra profesorica Barić, stvar je političke odluke za koje će se, od nekoliko dobrih rješenja, uspjeti dogovoriti vlast i opozicija, što bi se finaliziralo usvajanjem minimalno dvotrećinskom većinom glasova u Hrvatskom saboru, dakle, minimalno sa 101 glasom.
- Iznimno je bitno da se ova ustavna revizija doista i dogodi, da se vlast i opozicija dogovore, i to posve neovisno o drugim temama koje bi trebale biti popravljane u postojećem ustavnom tekstu, odnosno koje bi mogle biti upisane u ustavni tekst. Ne smatram dobrim vezivanje ovih ustavnih izmjena niti uz jednu drugu temu moguće ustavne revizije s obzirom na to da je ovo doista predugo čekalo kvalitetna rješenja. I konačno, a vezano za konkretno predložena rješenja o kvorumu prihvaćanja, on načelno nije loše rješenje za RH - kaže naša sugovornica.
Iako Venecijanska komisija (savjetodavno tijelo Vijeća Europe koje se bavi ustavnim i izbornim pitanjima, op. a.), nastavlja Barić, ne preporuča uvođenje pojedinih kvoruma (bilo kvoruma izlaznosti, bilo kvoruma prihvaćanja), u praksi se pokazalo da nepostojanje kvoruma dovodi ne samo do smanjenja legitimiteta referendumske odluke, već i velikog stupnja izvjesnosti u konačni rezultat.
Sanja Barić (Foto: Nel Pavletić/PIXSELL)
- Sasvim je drugo pitanje da li su predložene većine previsoke ili preniske. Izgledaju mi donekle previsoke, posebno ona za izmjenu Ustava i organskih zakona. Založila bih se za smanjenje na 30 ili čak 25 posto za ustavne izmjene te 20 posto za izmjene običnih zakona - ističe Barić.
Na pitanje o tome da li bi u Ustavu unaprijed trebalo biti pobrojano o kojim pitanjima se referendum ne može pokretati, profesorica Barić smatra da bi bilo idealno da Ustavni sud konačno dobije ovlast prethodne (apriorne) kontrole ustavnosti referendumskog pitanja. Ističe da Ustavni zakon o Ustavnom sudu RH također zahtijeva važnu reviziju u pitanju nadzora nad referendumom jer trenutno imamo situaciju mobilizacije građana oko pitanja za koje unaprijed znamo da neće proći test ustavnosti, a to nije dobro. Posljedično slušamo populističke priče o "ukradenim referendumima" i narušavanje povjerenja u instituciju Ustavnog suda. Možemo misliti ovo ili ono o pojedinom sazivu Ustavnog suda, ističe Barić, ali ne može u sustavu imati ugrađenu "grešku" koja unaprijed stavlja Ustavni sud u poziciju "institucije za odstrel", metu nezadovoljnika koji ne shvaćaju da su ih pojedini organizatori referendumskih inicijativa doveli u zabludu. Ako dakle referendumska pitanja narušavaju temeljna strukturalna obilježja hrvatske ustavne države, kao takva su nedopuštena.
- Da li ćemo ih pobrojati u Ustavu ili Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu manje je bitno i tehničko pitanje. Bitno je da ona izrijekom pišu. Njih je i dosad pravilnim tumačenjem ustavnih odredbi utvrdio sam Ustavni sud, ali je jasnoće radi bolje to upisati u akt ustavnog ranga - kaže Sanja Barić.
S obzirom na najavljene ustavne promjene postavlja se i pitanje da li bi bila potrebna i sveobuhvatnija izmjena Ustava. Profesorica Barić smatra da bi s obzirom na to da postoje određena pitanja koja bi valjalo kvalitetnije regulirati ili naprosto osuvremeniti. Ali za svaki ozbiljniji zahvat potrebna je dugotrajnija stručna i javna rasprava, i to zbog dva razloga. Prvi je da se doista rasprave moguća rješenja i izaberu ona koja su kvalitetnija, a drugi je da takav period odigra i edukativnu ulogu. U pravu smo kada aludiramo na osjetljivost temeljnog dokumenta u državi. Kod nas je, zaključuje profesorica Barić, i dalje glavni problem nepoznavanje korijena i smislenosti ustavnosti. Često se ne shvaća da je Ustav zaštita svih nas jednih od drugih, ali ujedno i okvir međusobnog kvalitetnog života.
