Na startu novog mandata predsjednika Zorana Milanovića, a na osnovu prijašnjeg iskustva petogodišnje tvrde kohabitacije s vladom Andreja Plenkovića, razgovarali smo s Đorđem Gardaševićem, redovitim profesorom ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Zagrebu, o neusklađenosti hrvatske vanjske politike u dramatičnim geopolitičkim okolnostima, (ne)poštivanju Ustava i nedosljednostima čuvara Ustava u hrvatskoj demokraciji.

Taman kad smo očekivali obećani početak razgovora predsjednika Milanovića i premijera Plenkovića, oni nastavljaju po starom. Milanović je upozorio da nije konzultiran povodom stavova Vlade o rezolucijama o ratu u Ukrajini, iz Vlade su odgovorili da je savjetnik premijera upoznao savjetnika predsjednika, ali da nije bilo odgovora iz Predsjedničkog ureda. Kako iz pozicije Ustava izgleda ovo prepucavanje dvojice aktera koji trebaju zajednički pozicionirati Hrvatsku u preozbiljnim vanjskopolitičkim okolnostima?

Predsjednik Republike i premijer trebali su, figurativno rečeno, još jučer sjesti za stol. I to osobno. Dvije su tu stvari od presudne važnosti. Prva je vezana uz norme samoga Ustava. Prema izričitim odredbama Ustava, vanjsku politiku zaista vodi Vlada, no isto tako u oblikovanju i provođenju vanjske politike Vlada surađuje, odnosno mora surađivati s predsjednikom Republike. Riječ je dakle o zajedničkim nadležnostima i predsjednika Republike u tim se pitanjima ne može i ne smije zaobići.

Tu, naravno, postoje određene daljnje distinkcije koje implicira sama situacija: ako je riječ o vanjskoj politici ekonomskog karaktera, gdje predsjednik nema nikakvih ovlasti, onda je prioritet djelovanja, naravno, na Vladi. Ali, ako se radi o sigurnosnim pitanjima, gdje predsjednik ima ovlasti i kao vrhovni zapovjednik oružanih snaga i kao netko tko s Vladom odlučuje o sigurnosnim službama, onda predsjednik mora biti uključen u procese odlučivanja kako postupiti.

Time dolazimo do druge stvari od presudne važnosti za razumijevanje ove materije. Riječ je, naravno, o aktualnoj globalnoj sigurnosnoj situaciji. Notorno je da se svijet nalazi u iznimno opasnim okolnostima, upravo na rubu mira i rata. Tko to negira, ne vidi što se događa. I tu nema mjesta nikakvom jednostranom odlučivanju ili uzurpaciji ovlasti. Situacija zahtijeva nedvosmislenu suradnju i koordinaciju najviših tijela vlasti u Hrvatskoj: i Vlade i predsjednika Republike i, najvažnije, Hrvatskog sabora.

Kako dopisivanje nižerangiranih u oba ureda i stavljanje predsjednika pred gotov čin, bez prethodnog zajedničkog dogovora, znače ispunjavanje Ustavnih odredbi o zajedničkom kreiranju vanjske politike?

S obzirom na ozbiljnost pitanja o kojima se u ovim okolnostima moraju usuglašavati, jedini je prihvatljiv način komunikacije onaj koji podrazumijeva osobni kontakt predsjednika Republike i Vlade. Oni jedini imaju demokratski legitimitet koji proizlazi iz njihovog ustavnog položaja i činjenice izbora. Savjetnici dužnosnika nisu tu da vode pregovore, nego da – savjetuju.

 

Ponižavanje Sabora

Ali Milanovićevi i Plenkovićevi osobni animoziteti očito su jači od onoga što piše u Ustavu. Kako dalje? Čini se da je zajednički stav gotovo nemoguć.

Izborom na određene javne dužnosti izabrani prestaju biti privatne osobe i kao takvi moraju biti spremni osobne animozitete staviti sa strane, to je breme koje dolazi s obnašanjem javne funkcije. Ni premijer ni predsjednik države nisu privatne funkcije i Plenković i Milanović na svojim položajima nisu privatne osobe. Od njih se ne očekuje ispoljavanje osobnih animoziteta, nego obavljanje vrlo delikatnih poslova u kojima po Ustavu imaju zajedničke ovlasti, kao što je pitanje vanjskih poslova i obrane.

Država nije stala zbog njihove nesuradnje, ali dogodila se apsolutno neprihvatljiva i neprimjerena dugogodišnja blokada procesa imenovanja hrvatskih veleposlanika, posao koji su po Ustavu morali odraditi zajedno. Dugo se najavljuju nove izmjena Zakona o obrani i Zakona o službi u oružanim snaga i bilo bi dobro da nacrt tih zakona konačno bude predstavljen javnosti kako bi se mogla povesti javna rasprava i građani dobiti uvid koje se izmjene spremaju, jer se radi o području obrane u vrlo osjetljivim i opasnim vanjskopolitičkim okolnostima, pogotovo na europskom tlu.

Je li bit toga zakona, kao što reče ministar Ivan Anušić, sprečavanje Milanovićevih blokada u zapovjednom lancu ili nešto drugo. Hrvatska je članica NATO-a i samo je pitanje vremena kad ćemo morati imati određene, i to mnogo konkretnije nego do sada angažmane o kojima zajednički stav moraju donijeti i predsjednik Milanović i premijer Plenković.

S obzirom na ozbiljnost pitanja o kojima se u ovim okolnostima moraju usuglašavati, jedini je prihvatljiv način komunikacije onaj koji podrazumijeva osobni kontakt predsjednika Republike i Vlade

Na primjer, pitanje misije NSATU za pomoć Ukrajini, koja je bila dio predsjedničke kampanje, a sada je već zaboravljena. Kao da se dnevnopolitička pitanja stavljaju ispred Ustava?

Pitanja angažmana naših snaga u međunarodnim misijama, sigurnosna situacija i diplomatski odnosi jesu politička pitanja do određene mjere i kao takva zaslužuju određenu pozornost birača jer su bitna za naše živote, hoćemo li se vojno angažirati ili nećemo. Kao ustavni pravnik moram reći da politički razlozi ne mogu zasjeniti procedure određene Ustavom. Svako odugovlačenje, suspendiranje, izostavljanje navedenih tema s dnevnog reda nije dopušteno, ne možemo kalkulirati imamo li sada lokalne ili predsjedničke izbore i sukladno tome donositi odluke hoćemo li ili nećemo glasati o angažmanu naših vojnih snaga u NATO misiji ili ćemo pitanje imenovanja veleposlanika ostaviti za neko drugo vrijeme.

Međutim, to pitanje treba okončati, staviti na glasanje, ne može se dalje čekati, moramo se našim saveznicima očitovati u kojem smjeru idemo. S obzirom na trenutačnu situaciju, savezničkih misija će biti sve više i Hrvatska treba imati jasan stav: moramo znati tko o supstancijalno povezanim pitanjima vanjske politike i obrane odlučuje i kako, jesu li procedure odrađene u skladu s Ustavom.

Ako sami politički blokiramo donošenje tih odluka jer se ne možemo dogovoriti, gradimo ozbiljan problem u svojoj vanjskoj politici i potpisanim sporazumima sa svojim međunarodnim partnerima. No, tu ima još jedan problem. Ako po strani ostavimo međunarodne odnose, pitanje angažmana naših oružanih snaga u inozemstvu je prvorazredno unutrašnje pitanje. O kojem u konačnici ipak odlučuje Sabor. I stoga je svako odgađanje odluke o tome u Saboru zapravo ponižavanje Sabora.

No, Ustavni sud šuti oko nesuradnje predsjednika i premijera na polju vanjske politike. Zašto Ustavni sud samoinicijativno ne reagira?

Ustavni sud u okviru svojih ovlasti ima prostora biti aktivniji, agresivniji i nametati tumačenja Ustava najvišim akterima, i Vladi i predsjedniku Republike. On sve češće proteklih godina koristi članak 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu koji sadrži jednu vrlo općenitu formulaciju: po tom članku, naime, Ustavni sud se brine o poštivanju i primjeni Ustava RH. Međutim, iz te odredbe Ustavni sud ne može širiti svoju nadležnost na način kao što to on čini, mimo izričito i konkretno propisanih ovlasti koje su mu inače dane. A to je činio više puta do sada.

Na primjer, kad je u drugom upozorenju tijekom predizborne kampanje za Sabor prošle godine rekao da predsjednik Milanović ne može biti kandidat za premijera pa čak i ako da ostavku. Na isti je način Sud postupio i kad je sam sebi produžio mandat. Političko otezanje izbora ustavnih sudaca u Hrvatskom saboru bio je ogroman problem, ali i dalje političko pitanje koje je morao rješavati isključivo Sabor. Kad ustavni suci – doduše, ne svi, nego jedna većina – produžuju sami sebi mandat, to je već kršenje Ustava i sistemski problem koji povlači pitanje gdje su granice, što je sljedeće.

Iz Ustavnog suda uporna je šutnja na dugogodišnju Plenkovićevu praksu o razrješenju ministara u Vladi, a ne u Hrvatskom saboru. Smatram da premijer po Ustavu nema ovlasti samostalno razriješiti ministre koje može postaviti i smijeniti samo Sabor

Ustavni sud ima jako puno prostora za tumačenje Ustava, ali ipak nema prostora da sam sebe može birati. Ako Sud aktivistički sam sebi produljuje mandat, on piše novi Ustav, postavlja se u ulogu ustavotvorca, što nije. Ustavotvorac je u konačnici samo Hrvatski sabor i birači na referendumu. Zanimljivo bi bilo pitati Ustavni sud zašto tako aktivistički ne postupaju i u nekim drugim situacijama koje zahtijevaju reakciju, a jedna od njih je blokada imenovanja veleposlanika, što je ustavnopravni problem na koji bi Ustavni sud ipak trebao ukazati.

Kao da politički akteri, pa i sami ustavni suci, iz Ustava uzimaju samo ono što im se sviđa i to onda još prilagođavaju sebi. Gdje je tu ujednačena sudska praksa?

Ustavni sud nema baš ujednačenu sudsku praksu, nerijetko izdaje različita nekoherentna i nekonzistentna tumačenja. Potrebno je da se ta praksa ujednači u smislu argumentacije koju koristi. Ustavni sud nekad reagira samoinicijativno, a nekad gromoglasno šuti. Smatram da bi trebao uvijek aktivistički reagirati ako ustanovi, uoči neku neustavnost, nekad može reagirati ukidanjem zakona ili nekog drugog propisa, a nekad samo upozoriti.

Nije zadaća Ustavnog suda samo poništavanje spornih akata i propisa, nego i instruktivna uloga. Ustavni sud u našem sustavu ima važnu ulogu čuvara Ustava i shodno tome treba principijelno, a ne selektivno upozoravati na određene društvene anomalije. No, kad to čini, mora postupati u granicama ovlasti koje su mu dane. Iz Ustavnog suda uporna je i šutnja na dugogodišnju Plenkovićevu praksu o razrješenju ministara u Vladi, a ne u Hrvatskom saboru.

 

Pluralno smo društvo

Hoćete reći da je Plenković više od 30 puta prekršio Ustav načinom smjene ministara?

Po mom mišljenju – da, po Ustavnom sudu – ne. S time da je ta praksa krenula još u vrijeme kad je premijer bio Milanović. Smatram da premijer po Ustavu nema ovlasti samostalno razriješiti ministre koje može postaviti i smijeniti samo Hrvatski sabor. Predsjednik Vlade prilikom smjenjivanja ministara ne poziva se na normu Ustava koja ga na to ovlašćuje, jer takva norma ne postoji, nego se poziva na normu da mandatar predlaže članove za sastav Vlade Hrvatskom saboru, ali to više nisu iste situacije.

Nesporno je da mandatar predlaže članove Vlade, ali ih kao izabrani premijer ne može smijeniti. Ako je nezadovoljan ministrom ili zbog određenih okolnosti ministar ne može više obnašati tu dužnost, premijer mora otići pred saborske zastupnike i predložiti novog ministra. Taj proces imenovanja novog ministra ne smije trajati danima ili tjednima i čekati da skupi potrebnih, većinskih 76 ruku u Saboru. Tek izborom novog ministra prošli je ministar smijenjen. U pitanju su vrlo bitni detalji za razumijevanje sadržaja Ustava.

Ustavni sud čini grešku kad daje za pravo premijeru da samostalno smjenjuje ministre. U loše sročenim i nelogičnim obrazloženjima Ustavni sud nabraja razloge zašto premijer ima pravo razriješiti ministra, ali bez odgovora na ključno pitanje na osnovu koje norme premijer ima ovlaštenje samostalno smijeniti ministra. Jednostavno, negdje mora jasno pisati da premijer može to i to. Ako ne piše, onda to ne može. A po sadašnjem se Ustavu to ne može ni iskonstruirati, dokle god postoji vrlo jasno rješenje koje nadležnost za smjenu ministara stavlja u ruke Sabora.

Ali dok god Plenković ima većinu u Saboru, što god da predloži to će proći, pa i smjena ministara. Glasanje saborskih zastupnika za smjenu ministara svodi se samo na formu. Rezultat je isti, zar ne?

Pitanje je realno, ukorijenjeno u stvarnom životu. Svi percipiramo da se uvijek glasa po političkoj liniji. Ali stvar je u principu, ako pristupimo problemu tako da ni na što ne možemo utjecati jer uvijek postoji neka većina koja će izglasati, onda unaprijed odustajemo od bilo kakve borbe za demokraciju, onda ne vrijede nikakva pravila ni Ustava ni zakona, jer će o svemu odlučiti ta neka većina. Plenković ima dugotrajni problem s percipiranjem demokracije, još od epidemije kad je o pitanju ograničenja ljudskih prava odlučivala vladajuća parlamentarna većina, a ne dvotrećinska kao što su okolnosti zahtijevale.

To su stvari koje ja kao ustavni pravnik ne mogu prešutjeti. On je vrlo sposoban u stvaranju i održavanju svojih koalicija, ali poduzima poteze koji idu kontra Ustava. Kao da živimo u većinskoj demokraciji, u angloameričkom sustavu, gdje po sustavu većine onaj tko dobije vladu može raditi što god hoće s državom. Naše društvo je ipak puno pluralnije. Nemamo demokrate i republikance, već masu složenih segmenata stanovništva s različitim partikularnim interesima: većinski narod i nacionalne manjine, regionalne stranke, klasična podjela na desno ili lijevo...

Prilično smo pluralno društvo i nije slučajno što imamo razmjerni izborni sustav koji od 2000-tih rezultira činjenicom da ni jedna stranka nije mogla samostalno sastaviti vladu. A u stvarnosti se ipak približavamo kancelarskom sustavu u kojem postoji, i to vrlo uspješna tendencija, da o svemu odlučuje vladajuća većina, odnosno Vlada, odnosno, u konačnici, premijer.

S ukidanjem imuniteta i procesuiranjem DP-ovca Josipa Dabre ni parlamentarna većina više nije tako sigurna. Glasanje u Saboru počelo se odgađati dok se ta većina ne osigura. Koliko je to sve samo u političkoj sferi, a koliko probija pravne, pa i ustavne okvire?

Spominjali smo već iskustvo s recentnim slučajem neglasanja u Saboru o misiji NSATU. Odgađanje provedbe procedure iz razloga što nema osigurane većine u vezi nekog pitanja ili u nekom određenom periodu nema veze s demokratskim načinom funkcioniranja institucija. Ne može država stati zato što neka vladajuća većina nema dovoljno ruku u Saboru da joj podrže neku odluku. Ne svodi se ovo društvo na predstavnike samo neke vladajuće većine. I ostali imaju pravo nešto reći i svako odugovlačenje odlučivanja u parlamentu iz takvih političkih razloga je marginaliziranje parlamenta. I naravno da to probija ustavne okvire. Itekako.