Deseti saziv Hrvatskog sabora u mnogim je segmentima igrao podređenu ulogu u odnosu na drugu stranu Markovog trga – Vladu i premijera Andreja Plenkovića. Kako se u ustavnoj trodiobi vlasti dogodilo da zakonodavna vlast bude u službi izvršne, kakvi su položaji ostalih hrvatskih institucija i koje su moguće posljedice tako formiranog odnosa razgovarali smo s Đorđem Gardaševićem, redovitim profesorom ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Zagrebu.
Kako ocjenjujete Plenkovićevih osam godina s ustavnopravnog načela?
Političko stanje u Hrvatskoj zadnjih osam godina s ustavnog načela obilježava jednu opću koncentraciju ovlasti na strani izvršne vlasti, Vlade i jednog čovjeka, premijera, koja djeluje na štetu drugih institucija. Uočavamo slabljenje uloge Hrvatskog sabora i drugih institucija koje su tu kao kontrolni mehanizmi. Sve to prati vrlo eufemistički stav Ustavnog suda o mjerama koje predlaže Vlada, tu je i taj bremeniti odnos vrlo teške kohabitacije s predsjednikom Milanovićem.
Cijeli sustav ide u smjeru jačanja ovlasti Vlade i premijera, pri čemu dolazi do koncentracije, a time i disbalansa moći jednog sustava koji je suprotan ustavnom dizajnu iz 2000. godine, a koji podrazumijeva kočnice i ravnotežu u diobi vlasti. Prevladava trend da se politički problemi uglavnom rješavaju unutar Vlade koja sve češće poseže za donošenjem raznih uredbi umjesto zakona koje bi donosio Hrvatski sabor, gdje opet saborski odbori obavljaju poslove umjesto plenuma. Takvo stvaranje trenda loše utječe na pluralističku demokraciju. Rješavanje političkih pitanja mora se vratiti u Hrvatski sabor, kao predstavništvo svih građana.
Zašto je važno vratiti rješavanje političkih pitanja u Sabor, kad znamo da je logikom parlamentarne većine već sve ionako unaprijed odlučeno u Vladi?
Izgradili smo većinsku, a ne pluralnu demokraciju. Svjedočimo da nestaje pluralistička, parlamentarna rasprava koja bi ograničavala određene ovlasti Vlade. I u ovom sazivu Sabora očitovali su se neki strukturalni problemi njegova funkcioniranja: za mene je osobito problematična odredba Poslovnika Sabora prema kojoj se supstantivna rasprava o novim kandidatima za ministra usred mandata Vlade vodi na nadležnom odboru, a ne na plenarnoj sjednici Sabora, na kojoj se samo glasa o tome hoće li novi ministar biti prihvaćen ili neće. Ogromna je razlika kad se rasprava vodi pred odborom od 15 zastupnika ili pred plenumom Sabora, dakle pred 151 zastupnikom. Nema nikakvog razloga da se supstantivne rasprave zaista ne vrate na plenum Sabora. Da plenum raspravlja o imenovanju ministra, to je osnova demokracije. Ovo je pogotovo važno ako se u praksi mijenja desetke ministara. Tu, dakle, što hitnije treba mijenjati Poslovnik Hrvatskog sabora.
Uredbama na ljudska prava
U ovom sazivu Sabora kulminirao je i jedan drugi strukturalni problem proizašao iz tumačenja Poslovnika. Naime, jedan značajan dio vladajuće parlamentarne većine, ne svi, zauzeo je stav da promjene Poslovnika Sabora ne može tražiti bilo koji zastupnik nego samo Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, što je apsurdno. Srećom, Ustavni sud je u tom slučaju pravilno usmjerio tumačenje da svaki zastupnik ima pravo predložiti promjene Poslovnika. To ne znači da će promjene biti i usvojene, ali će se barem pružiti prilika za raspravu. I na razini prijedloga sama rasprava je važan proceduralni korak. Ako se nema pravo predložiti neko rješenje, onda se o tom pitanju i ne raspravlja, ono može biti prisutno u javnom prostoru, ali ne i kao službeni prijedlog o kojem zakonodavno tijelo mora odlučivati. I to spada u osnove demokracije.
I Ustavni sud je bio zanimljiva karika u Plenkovićevoj vladavini. Možemo li reći da se Ustavni sud nizom svojih odluka o ustavnosti trudio ne zakomplicirati politiku HDZ-u?
U političkom smislu Ustavni sud je u nizu odluka išao na ruku parlamentarnoj većini. Ustavni sud jamči poštivanje i primjenu Ustava i zato posjeduje alate da djeluje agresivnije, samostalnije, da usmjerava državne institucije, pa i Hrvatski sabor. Ustavni sud to može, mora i zapravo to mu je osnovna funkcija. Izborno zakonodavstvo jedno je od temelja Ustava iz kojeg proizlazi demokracija. Taj problem vezan je ne samo za Zakon o izbornim jedinicama, nego i za Zakon o registru birača i Zakon o prebivalištu. Ako je problem u tzv. kumulativnom učinku više zakona, onda Ustavni sud treba upozoriti da te zakone treba mijenjati i pritom ne čekati godinama da to Sabor zaista i učini. Na kraju je Sabor Zakon o izbornim jedinicama donio u jednoj užurbanoj proceduri bez široke javne rasprave, bez sistemskog pregleda stanja stvari.
Isto kao što po Lex AP-u osobe u postupku neće smjeti dati informacije novinarima jer mogu kazneno odgovarati, tako i zaposleni u javnom i državnom sektoru zbog svoje izrečene riječi mogu biti podložni jednosmjernoj ocjeni čelnika ustanove ili osobe koju on ovlasti
Jedno od važnih pitanja zadiranja u ljudska prava i slobode o kojima je odlučivala Vlada je ograničavanje slobode kretanja na Markovom trgu. Restriktivno okupljanje na Markovom trgu trebalo je biti predmet izmjena Zakona o javnom okupljanju, a ne Vladine uredbe. Pitanje ljudskih prava i sloboda ne smije biti pitanje uredbovne materije Vlade, već zakonodavne materije o kojoj odlučuju svi saborski zastupnici, teoretski cjelokupno društvo. Ustavni sud je tu pogriješio i trebao je odlučnije kvalificirati ograničavanje prava kretanja na Markovom trgu zakonodavnom materijom, na način da kaže da je to isključiva nadležnost Sabora. No problem je koliko je samo postavljanje pitanja ograničenja prostora kretanja na Markovom trgu opravdano.
Zatvaranje javnog prostora ozbiljna je stvar iz principijelnih razloga jer država zadire u prostor slobode kretanja, javnog okupljanja. Kad se zatvara ili ograničava javni prostor, mora postojati iznimno jako opravdanje, vlast mora dokazati postojanje konstantne, neposredne, realne prijetnje kao što je to u okolnostima svjetske globalne krize, sigurnosnih prijetnji, terorizma. Došli smo u situaciju da je na Markovom trgu, uz prethodnu prijavu MUP-u, moguće održati javni skup, ali nije moguće da građani šetaju. Odluka Ustavnog suda kojom se potvrđuje Vladina zabrana rada nedjeljom nije u skladu s odlukama iz 2015., kad je srušen referendum o monetizaciji Hrvatskih cesta, kad je zauzet liberalistički stav koji je slobodu poduzetništva i tržišne slobode ocijenio kao ustavnu vrednotu najvišeg ranga. Da je Ustavni sud konzekventan, zabranu rada nedjeljom proglasili bi neustavnom.
U obranu ustavnih prava na slobodu govora i profesionalnog rada u proteklom periodu ustajali su i novinari, pogotovo oko izmjena Kaznenog zakona i uvođenja novog kaznenog djela neovlaštenog otkrivanja sadržaja izvidne ili dokazne radnje, poznatih kao Lex AP. Postajemo li društvo u kojem se zaista sve više otvoreno kontroliraju sloboda, rad, izgovorena riječ...?
Iako nominalno rasprava u društvu, u javnom prostoru nije zatvorena, ona se ipak sve više zatvara. Prema zakonskim rješenjima novog Kaznenog zakona, rijetki će davati informacije novinarima. To svakako jest primjer koji otvara pitanje slobode govora. Najbolji primjer stava parlamentarne većine u smjeru mogućeg zatvaranja društva je i nedavno usvojen Zakon o plaćama u državnoj službi i javnim službama, po čijem nazivu nitko ne bi rekao da u sebi krije potencijalni udar na javni diskurs, na izgovorenu riječ. Zakon u članku 10. uvodi sustav ocjenjivanja državnih i javnih službenika uključujući i negativnu ocjenu koja vodi do automatskog otkaza, bez prava prigovora ili žalbe, s mogućnošću pokretanja radnog spora, ali taj spor ipak može trajati izvjesno vrijeme.
(Foto: Sandro Lendler)
Ne znamo koji su kriteriji ocjenjivanja učinkovitosti rada, kakva je procedura, znamo samo da će o tome odlučivati čelnik određene ustanove ili osoba koju on ovlasti. Nisam protiv ocjenjivanja, svačiji rad se treba ocjenjivati, ali kriterije po kojima će se ocjenjivati donosi Vlada opet svojom posebnom uredbom, što smatram neustavnim rješenjem. Vlada nema mandat donositi kriterije po kojima će zaposleni u državnim i javnim službama dobivati otkaz i to predstavlja utjecaj politike na radne odnose, što je užasno važno pitanje. Isto kao što po Lex AP-u osobe u postupku neće smjeti dati informacije novinarima jer mogu kazneno odgovarati, tako i zaposleni u javnom i državnom sektoru zbog svoje izrečene riječi mogu biti podložni jednosmjernoj ocjeni čelnika ustanove ili osobe koju on ovlasti.
Drugim riječima, postavlja se pitanje preuzima li ovime Vlada nadzor nad državnim i javnim službama i po kojim mjerilima propisuje kriterije po kojima zaposlenici mogu dobiti otkaz. Takva neizvjesnost i pravna nesigurnost u demokraciji su nedopustive. Doneseno zakonsko rješenje može negativno utjecati na slobodu govora i dovesti zaposlenike u državnoj i javnoj upravi do autocenzure, do straha za svaku izgovorenu riječ i misao, znajući da ih netko sluša i da ih može kazniti. Zar trebamo naše društvo dovesti u stanje, kako bismo kolokvijalno rekli, da ne treba talasati, da se jednostavno zatvorimo u svoje kabinete i sobe i ne komentiramo društvene teme? To govorim iz pozicije osobe koja radi u sustavu znanosti i visokog obrazovanja i kao profesor na fakultetu uvijek sam smatrao da moramo javno polemizirati o temama koje su naša ekspertiza.
Partneri, a ne neprijatelji
Kraj Plenkovićevog mandata obilježilo je imenovanje Ivana Turudića za glavnog državnog odvjetnika unatoč jasnim kritikama javnosti i opozicije. Tijekom zadnjeg tjedna iznenada i novoizabrani državni odvjetnik priseže pred saborskim zastupnicima. Je li to još jedan dokaz samovolje, porušenih ovlasti i svrhe pojedinih državnih institucija?
Glavni državni odvjetnik kao i predsjednik Vrhovnog suda i pučka pravobraniteljica su ustavne institucije. Također, radi se o institucijama koje imaju vrlo veliku društvenu moć, a posao koji obavljaju s pravom je pod lupom javnosti. Pri izboru čelnih osoba tih institucija treba provesti ozbiljnu raspravu uz uvažavanje tuđih mišljenja, prevazići političke podjele i tražiti kompromisno rješenje, bez obzira na činjenicu što vladajući imaju osiguranu parlamentarnu većinu za izbor osobe koja im konvergira.
HDZ ima maksimalno podršku jedne trećine birača, što je respektabilan rezultat, ali dvije trećine Hrvatske ne podržava HDZ. U razvijenoj demokraciji najjača stranka s podrškom jedne trećine birača mora poštivati i one dvije trećine
Ali vlast zanimaju samo postojeće ruke u zraku i prednost u anketama.
Naša najveća politička stranka, HDZ, po ispitivanju javnog mnijenja uživa potporu između 25 i 30 i nešto posto birača. U prijevodu, HDZ ima maksimalno podršku jedne trećine birača, što je respektabilan rezultat, ali dvije trećine Hrvatske ne podržava HDZ. U razvijenoj demokraciji najjača stranka s podrškom jedne trećine birača mora poštivati i one dvije trećine, koje možda jesu članovi i simpatizeri njihovih koalicijskih partnera, ali možda traže i neki drugi politički put. Na taj se način mora graditi demokratski sustav vlasti i model vladavine. One dvije trećine nisu neprijatelji, nego partneri u društvu.
Pa i kad s koalicijskim partnerima efektivno imate većinu, to ne smije značiti da preostala manjina ne znači gotovo ništa i da je se smije ignorirati. U praksi, čini mi se da živimo u većinskoj demokraciji, gdje se političke neistomišljenike demonizira i karakterizira antagonizmima "antiukrajinski" ili "proruski" te ih se ocjenjuje da imaju anticivilizacijski i antihistorijski stav. No naš Ustav predviđa procedure: ako se za nešto traži dvotrećinska većina i ako prijedlog Vlade tu većinu ne dobije, onda se treba uvažiti da za provedbu tog prijedloga Vlade nije zadovoljen uvjet koji postavlja Ustav. To onda nije pitanje politike, već ustavnog prava. Uz to, postoji jedna lakoća Plenkovićevog odbijanja argumenata kritike koja je iritantna. Vlast mora uspostaviti pristojan dijalog u kojem će slušati drugu stranu. Ne može premijer reći da ima pametnijeg posla od razgovora s oporbom. To je zapravo jedna vrlo ozbiljna politička psovka.
S obzirom na moguću postizbornu kombinatoriku s rigidnom desnicom i našu razvijenu praksu većinske, a ne parlamentarne demokracije, koliko su naša ljudska prava i slobode sigurni u budućnosti? Recimo, hrvatska ekstremna desnica već najavljuje smanjenje prava žena, kao što je pravo na pobačaj.
Ljudska prava iz Ustava više su zaštićena od onih sadržanih samo u zakonima jer je revizijski proces Ustava izuzetno otežan zadanom dvotrećinskom većinom. Vladajuće politike u jednom momentu mogu dovesti do širenja ljudskih prava, dok već u drugom momentu mogu dovesti do ponovne restrikcije prava. Što se tiče pobačaja, kod nas ta sigurnost proizlazi samo iz tumačenja Ustavnog suda, koji je verificirao da je pravo na pobačaj ustavom zajamčeno pravo i da se ne smije ukidati. Poznata nam je nekonzistentna i nekoherentna praksa Ustavnog suda i njihovih odluka u kojima potpuno odbacuju neke svoje ranije argumentacije i ocjene. Iz usporednog, komparativnog prava znamo da prava, nažalost, ovise o političkim konstelacijama, o tome tko obnaša vlast. Prava koja smo ostvarili prije 20-30 godina nisu, nažalost, zapisana u mramoru i ne možemo se smatrati zaštićenima za sva vremena.
