Iznerviran uspjehom Mosta koji je, prema svemu sudeći, uspio prikupiti i više nego dovoljan broj potpisa za referendumske inicijative "Odlučujmo zajedno" i "Dosta je stožerokracije", Andrej Plenković je na samom izmaku 2021. slavodobitno najavio donošenje novog Zakona o referendumu. "Ovo što sada imamo je totalno bez veze, skroz loše. Hrvatska nije imala kulturu referenduma, zato je postojeći zakon takav", poručio je tada premijer. Svega nekoliko tjedana kasnije njegova vladajuća većina odbila je mogućnost da odredbe iz prijedloga novog zakona, koji se od jeseni nalazi u saborskoj proceduri, prvi put testira u praksi. Naime, one propisuju da je Državno izborno povjerenstvo, na čijem je čelu odnedavno novi predsjednik Vrhovnog suda Radovan Dobronić, zaduženo za provjeru valjanosti prikupljenih potpisa u roku od 30 dana. Unatoč tome što je takvo rješenje skrojio HDZ, na kraju je većinom glasova saborskih zastupnika odlučeno da će Mostove potpise brojati Vlada i to, kako je definirano još uvijek važećim zakonom, bez ikakvog zadanog roka. Sve to bilo je dovoljno članovima Mosta i SDP-a da Plenkovićevu stranku ponovno optuže za pokušaj krađe referenduma i izigravanje volje naroda.
Osim davanja većih ovlasti DIP-u i propisivanja rokova za predaju i provjeru potpisa, prijedlogom novog Zakona o referendumu popunjene su i druge praznine postojećeg propisa, na čije je izmjene još 2010. pozvao Ustavni sud. Glavne novosti su produljenje roka za prikupljanje potpisa s dosadašnjih 15 na 30 dana, na referendumsku inicijativu bit će moguće odgovoriti protureferendumom, a Sabor bi imao rok od 30 dana u kojem bi skrojio svoj protuprijedlog. Novim rješenjem propisuje se i da su jedinice lokalne samouprave dužne osigurati dovoljan broj mjesta za prikupljanje potpisa, koja organizatorima moraju ustupiti bez naknade. Time bi se izbjegla moguća pogodovanja, kao što je to bio slučaj 2018., kada je tadašnji zagrebački gradonačelnik Milan Bandić inicijativi "Narod odlučuje" besplatno dodijelio potpisne štandove i tako zaradio optužnicu DORH-a.
Matija Miloš (Foto: Screenshot/HRT)
Usto, kako ističe Matija Miloš s Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci, nacrtom zakona se pokušavaju pružiti institucionalni okviri za raspravu o referendumskom prijedlogu. I to kroz omogućavanje osnivanja odbora koji bi okupljali zagovornike i protivnike referenduma koje raspisuje država, odnosno uz organizacijski odbor i odbor protivnika u slučaju građanske inicijative.
- Time se u neposredno odlučivanje izrijekom postavlja određeni oblik predstavljanja građana. Treba vidjeti kako će to funkcionirati u praksi i hoće li se tako zaista potaknuti pluralizam i dijalog kao što se očekuje. Ono što svakako treba pozdraviti jest daleko detaljnije propisan postupak prikupljanja potpisa za raspisivanje referenduma građanskih inicijativa, jer se u praksi pokazalo da postoje prostori za manipulacije - kaže Miloš.
Ustavni stručnjak, koji je doktorirao na temi građanskih inicijativa u kontekstu koncepta predstavljanja, dodaje da je veliki problem što građani počesto nemaju dojam da je pravo neovisno o samovolji. Naprotiv, ističe on, skloni su promatrati pravne okvire kao sredstvo bacanja prašine u oči običnom čovjeku i instrument elitne manipulacije.
- S druge strane, svjedoci smo da politički akteri ne razumiju uvijek ni vladavinu Ustava ni vladavinu prava općenito, pa i sami traže rupe i slične crvotočine, nastojeći progurati određene parcijalne interese. U tim će se uvjetima zakon morati nositi s još uvijek slabo uglavljenim standardima vladavine prava i u tim borbama, nadajmo se, stjecati prihvaćenost i praksu koja će olakšati njegovu primjenu. Za nadati se i da brojni mehanizmi koji se njime predviđaju na kraju neće biti zloupotrijebljeni - govori Matija Miloš.
Činjenica da je za pokretanje državnog referenduma potrebno prikupiti minimalno 10 posto potpisa od ukupnog broja birača svjedoči o odioznosti političke klase prema sudjelovanju građana u politici – smatra Berto Šalaj
Dio oporbe vladajućima je zamjerio što nacrt novog zakona ne predviđa mogućnost elektroničkog prikupljanja potpisa. Pozvali su i na smanjenje broja potpisa potrebnog za raspisivanje tzv. narodnih referenduma koji, prema odredbama Ustava, trenutno iznosi oko 370.000, odnosno 10 posto ukupnog biračkog tijela. U praksi se pokazalo da tako visok prag mogu gotovo isključivo prijeći inicijative koje su navezane na sindikate. To je bio slučaj 2010. prilikom prikupljana potpisa protiv izmjena Zakona o radu, 2014. protiv uvođenja outsourcinga u državne i javne službe, iste godine protiv monetizacije autocesta, a 2019. kontra izmjena Zakona o mirovinskom osiguranju. Iako nijedan od tih referenduma na kraju nije raspisan, inicijative su ostvarile željeno jer su, pod pritiskom prikupljenih potpisa, vlade Jadranke Kosor, Zorana Milanovića i Andreja Plenkovića naposljetku povukle sporne prijedloge.
Nimalo bezazlenima pokazale su se pak grupacije desnog predznaka koje su potpise uspjele prikupiti zahvaljujući podršci Crkve. Dok je onu kojom je Stožer za obranu hrvatskog Vukovara tražio ograničenje prava nacionalnih manjina na upotrebu jezika i pisma na kraju odbacio Ustavni sud, referendumskom inicijativom U ime obitelji krajem 2013. promijenjena je ustavna definicija braka. Zbog svega toga, upozoravaju naši sugovornici, aktualne izmjene Zakona o referendumu trebaju pratiti promjene Ustava. Dok se to ne dogodi, kaže Berto Šalaj, profesor zagrebačkog Fakulteta političkih znanosti i predsjednik vijeća udruge Gong, Hrvatska će ostati u grupi europskih država koje imaju jedan od najrestriktivnijih uvjeta za raspisivanje referenduma.
- Činjenica da je za pokretanje državnog referenduma potrebno prikupiti minimalno 10 posto potpisa od ukupnog broja birača svjedoči o odioznosti političke klase, desnog i lijevog centa, prema sudjelovanju građana u politici. Već duže vrijeme ne nazire se ni mogućnost da bi se političke elite mogle dogovoriti oko uvođenja dopisnog i elektroničkog glasanja, pa me ne čudi aktualni prijedlog Zakona o referendumu i nespremnost da zajedničkim snagama promijene Ustav. To potvrđuje da dvije stožerne stranke žele očuvati dominantni model predstavničke demokracije, a onu izravnu zadržati tek kao formalnu mogućnost, nešto što se u praksi neće prečesto događati - govori Šalaj.
Berto Šalaj (Foto: Sandra Šimunović/PIXSELL)
Dodaje da po tom pitanju ništa nije napravio ni HDZ, ni SDP kada je bio na vlasti od 2011. do 2016. U tom periodu je SDP predložio svoj nacrt zakona o referendumu, ali kako je predstavljen na samom kraju mandata, naposljetku nije izglasan. Iako načelno podržavaju HDZ-ovu verziju istog akta, koja se u velikoj mjeri naslanja na njihovu, iz SDP-a sada tvrde da prije svega treba pristupiti ustavnim promjenama.
- Kuću se ne može dizati od krova nego od temelja, što u slučaju referenduma znači da prvo moramo promijeniti Ustav, zatim Ustavni zakon o Ustavnom sudu, a tek onda Zakon o referendumu. Kada smo bili u poziciji obnašanja vlasti, inicirali smo promjenu, ali, nažalost, nismo dobili potporu tadašnje oporbe. S obzirom na to da je tijekom rasprave o prebrojavanju potpisa za zadnje dvije referendumske inicijative Klub zastupnika HDZ-a rekao da je spreman za promjene Ustava, očito je da je sazrela svijest, a na njima je da s riječi napokon prijeđu na djela. U suprotnom će se suštinski problemi i dalje vući - kaže u razgovoru za Novosti predsjednik SPD-a Peđa Grbin i dodaje da je nepostojanje kvoruma za referendume koji se raspisuju na državnoj razini samo jedan od problema.
U pojedinim državama, kao što je Njemačka, smatra se da je kvorum potreban kada se na referendumu mijenja Ustav – ističe Matija Miloš
Naime, osim Crkvi i tadašnjoj Milanovićevoj vladi, koja nije zatražila ocjenu ustavnosti njenog referendumskog pitanja, udruga Željke Markić za uspjeh homofobne referendumske inicijative zahvalnost duguje i prethodnoj, HDZ-ovoj vladi koja je, kako bi bila sigurna da će građani na referendumu podržati ulazak Hrvatske u Europsku uniju, 2010. progurala ukidanje kvoruma potrebnog da bi referendum bio važeći. Otada se odluke na državnom nivou donose većinom birača koji su izašli na glasačka mjesta, što doslovno znači da Ustav može promijeniti nekolicina onih koji su pristupili referendumu. Paradoksalno je, dodaje Berto Šalaj, što su kvote prihvaćanja, odnosno izlaznosti istodobno zadržane za referendume koji se provode na lokalnoj razini. Ipak, nije sklon opciji da kvote budu previsoke.
Matija Miloš pak smatra da je riječ o političkoj odluci na koju nema apsolutno ispravnog odgovora. Podsjeća da Venecijanska komisija (savjetodavno tijelo Vijeća Europe za pitanja izbora i demokratskih procesa) ne preporučuje kvorume zbog mogućih problema koje mogu izazvati u provedbi referenduma.
- U pojedinim državama, kao što je Njemačka, smatra se da je kvorum potreban kada se na referendumu mijenja Ustav, zato što je riječ o temeljnom pravnom aktu za čiju je legitimnost bitno da na njega pristaje značajan postotak građanstva. Takvo se rezoniranje može primijeniti i u RH - ističe Miloš.
Oporba predvođena SDP-om također smatra da bi ustavnost referendumskog pitanja trebalo propitivati prije početka prikupljanja potpisa, a zalažu se i za izmjene Zakona o financiranju političkih aktivnosti kojim se sada regulira financiranje referendumskih inicijativa, ali ne i onih koji se referendumu protive. Jedan od prioriteta im je, za što se u saborskoj raspravi založio i SDSS, da se u članak 87. Ustava ugradi tzv. popis zabranjenih tema, kao što je to primjerice učinjeno u Srbiji.
Peđa Grbin (Foto: Sanjin Strukić/PIXSELL)
- Referendumsko odlučivanje više ne smije biti poluga za napad na manjinske skupine, bilo da se radi o Srbima, LGBT osobama ili ženama. Referendumske inicijative trebaju biti sredstvo kojim će građani sami urediti određena važna pitanja. Primjer toga je radno zakonodavstvo, pa i inicijative koje su se odnosile na outsourcing ili monetizaciju. Naravno, pod uvjetom da inicijatori znaju postaviti pitanje kako treba, što često nije bio slučaj - kaže Peđa Grbin, čija se stranka 2018. prijedlogom nacrta promjena Ustava založila da se na referendumima ne odlučuje ni o obavezama koje proizlaze iz međunarodnih ugovora, pitanjima koja se odnose na izvršenje proračuna i porezni sustav te obranu i nacionalnu sigurnost.
Međutim, Matija Miloš tumači da sama činjenica što u Ustavu stoji da se referendum ne može raspisati o primjerice temeljnim pravima ne znači da nisu mogući slučajevi u kojima će biti upitno treba li referendum zbog toga zabraniti. U takvoj će situaciji konkretno značenje pitanja o kojem se ne može odlučiti, dodaje on, ponovno ovisiti o odluci Ustavnog suda, čije tumačenje neće nužno biti dosljedno samo zbog toga što ima osnovu u tekstu Ustava.
- Sama promjena Ustava zato ne bi bila dovoljna za jasnija pravila igre. Odgovornost je teoretičara razvijati dublja tumačenja Ustava koja će otežati manipulaciju takvim pravilima. Mi moramo Ustavnom sudu i drugim akterima suziti prostor samovoljnog tumačenja temeljnog akta. Umjesto toga, počesto smo svjedoci podjele teoretičara na tabore zagovornika i protivnika, bilo referenduma općenito, bilo konkretnih referendumskih inicijativa. A to nije naš posao - zaključuje Miloš.
Za to vrijeme referendumske inicijative sve češće postaju izraz nezadovoljstva građana, kojima je de facto onemogućeno da sudjeluju u većini procesa političkog odlučivanja. Koriste ih i političke grupacije, poput članova Mosta, koje plivaju na valu frustracije masa i tako jačaju vlastiti rejting. Uostalom, podsjeća Šalaj, i referendumska inicijativa o definiciji braka naposljetku je Željki Markić i njenoj udruzi osigurala izlazak u javnu sferu, a kasnije i pokušaj probitka na političku pozornicu.
- S druge strane, kada se građane zaobilazi, kada mimo izbora nemaju gotovo nikakvih mogućnosti za sudjelovanje u politici, kada elite ne osluškuju njihovo mišljenje, onda će se oni organizirati oko pitanja koja smatraju važnima. Neovisno o tome s kojom se inicijativom slažem ili ne, očito je da su one postale mehanizam putem kojeg građani žele utjecati na političku klasu i mimo izbornih procesa. Iz demokratske perspektive, riječ je o pozitivnom trendu - kaže Šalaj.
