Goranka Lalić Novak, docentica na katedri za Upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu, autorica je knjige ‘Razvoj sustava azila u Hrvatskoj’ i brojnih stručnih članaka na temu migracija i azila, a priprema i knjigu pod naslovom ‘Pravni i institucionalni aspekti azila’. Povod ovom razgovoru rijeke su izbjeglica s Bliskog istoka, koje spas iz ratnih zona pokušavaju pronaći u nekoj od zemalja Europske unije.

Očito je da je Europa nespremna za prihvat izbjeglica i da sustav azila ne funkcionira, iako se ovakav scenarij, zbog ratnih žarišta i aktualnih događaja u Siriji, Iraku, Afganistanu i Libiji, mogao lako predvidjeti?

Povjerenik za migracije Europske komisije, Grk Dimitris Avramopulos, kazao je prije neki dan da se cijeli svijet, pa i Europa, suočava s najvećom izbjegličkom krizom nakon Drugoga svjetskog rata, većom i od one za rata u bivšoj Jugoslaviji. Iako je politička misao vodilja bila izgradnja sustava temeljenog na solidarnosti između članica EU-a i pomoći ljudima kojima je potrebna međunarodna zaštita, zajednički europski sustav azila posljednjih dvadesetak godina karakterizira stvaranje tzv. Tvrđave Europe (termin sociologa Andrewa Geddesa iz 2000. godine, op.a.). Taj termin opisuje tendenciju koja vodi sekuritizaciji, odnosno povezivanju migracija i azila s pitanjem sigurnosti u zemljama dolaska. Usvajaju se različite sigurnosne mjere koje utječu na restriktivno tumačenje prava na pristup sustavu azila i teritoriju, posebno na razini članica EU-a. Treba naglasiti da su suvremena migracijska kretanja složena i višeznačna: tražitelji azila i izbjeglice kreću se u okviru mješovitih migracijskih tokova. Mješoviti migracijski tokovi obuhvaćaju različite kategorije osoba – izbjeglice, tražitelje azila, ekonomske migrante, žrtve trgovanja ljudima… – koje iz različitih razloga napuštaju svoje zemlje podrijetla, kreću se i prelaze državne granice bez odgovarajućih dokumenata (putovnica, osobnih isprava, viza) i nezakonito ulaze u zemlje odredišta. Najveći broj tražitelja azila u ovoj godini su Sirijci, Afganistanci, Iračani, Pakistanci, Nigerijci, Ukrajinci i Somalijci, uz iznimku porasta broja tražitelja azila sa zapadnog Balkana, prije svega Kosova. Od gotovo 210 tisuća tražitelja azila u prvom kvartalu 2015., uglavnom je riječ o izbjeglicama i ljudima koji bježe iz ratnih zona. U javnom diskursu govori se o izbjegličkom valu koji stiže u EU, a pritom se zaboravlja da tek manji broj izbjeglica dolazi u Europu, odnosno da je većina interno raseljena u svojoj zemlji ili da traži zaštitu u susjednim zemljama. Primjerice, od četiri milijuna Sirijaca u izbjeglištvu, 2,2 milijuna su u Egiptu, Iraku, Jordanu i Libanonu, a 1,8 milijuna u Turskoj. Samo u Libanonu u izbjeglištvu je oko milijun i 200 tisuća Sirijaca, od čega polovica živi ispod granice siromaštva, s manje od četiri dolara dnevno. Može se činiti da je 200 tisuća izbjeglica na europskim granicama u apsolutnom broju puno, ali to je iznimno mali postotak. Čini se da je smisao da se EU okruži zidovima, ne samo fizičkima kao u Bugarskoj i Mađarskoj nego i onima nevidljivima, koji migrante (osim one visokokvalificirane) odvraćaju od dolaska.

Govori se o izbjegličkom valu koji stiže u EU, a pritom se zaboravlja da je većina interno raseljena u svojoj zemlji ili da traži zaštitu u susjednim zemljama. Primjerice, od četiri milijuna Sirijaca u izbjeglištvu, 2,2 milijuna su u Egiptu, Iraku, Jordanu i Libanonu, a 1,8 milijuna u Turskoj

Različita opravdanja

Može li se govoriti o sramotnoj politici EU-a prema migrantima, kojom im se svjesno onemogućuje ulazak?

Odgovor nije jednostavan, ali mislim da se ne može govoriti kako je u vrhu EU-a donesena svjesna odluka o tome. Iako EU posljednjih 15 godina ulaže značajne resurse u izgradnju zajedničkoga europskog sustava azila, u praksi se pokazuje da taj sustav na razini država članica uvelike varira, što je vidljivo u trendovima priznavanja statusa osobama iz iste države podrijetla, koji se razlikuju od zemlje do zemlje. Ne treba zanemariti da funkcioniranje zajedničkoga europskog sustava azila, zbog isprepletanja migracijskih i azilnih politika, u znatnoj mjeri ovisi o nacionalnim migracijskim politikama, o mjerama koje države koriste u odlučivanju o tome tko ima a tko nema pravo ući i boraviti u zemlji. U migracijskoj politici EU-a vidljive su tendencije jačanja nadzora državnih granica i usmjerenost na učinkovito suzbijanje neregularnih migracija. Članice Unije, naravno, moraju se pridržavati pravne stečevine EU-a vezane uz azil i političkih odluka donesenih na nadnacionalnoj razini, ali imaju i marginu diskrecije kad je riječ o funkcioniranju sustava azila u praksi i, još važnije, u pristupu tom sustavu. Osobe kojima je potrebna zaštita moraju imati pristup teritoriju države od koje traže zaštitu i pristup postupku u kojem se utvrđuje osnovanost zahtjeva za traženjem zaštite. U tom je smislu pristup sustavu azila preduvjet za ostvarivanje prava na azil. No u praksi države na različite načine onemogućuju pristup svom teritoriju: zatvaranjem granica ili postavljanjem fizičkih barijera koje priječe ulazak u zemlju, izgradnjom zidova i postavljanjem žica, što je slučaj u Mađarskoj. Opravdanje za restriktivnije politike migracije i azila pronalaze u ograničenim resursima, nedostatku ekonomskih sredstava za prihvat izbjeglica i visokoj nezaposlenosti domaćeg stanovništva. U brojnim zemljama postoji i strah od islamizacije društva, primjerice recentna poruka Slovačke da želi prihvatiti samo kršćane iz Sirije s opravdanjem da u Slovačkoj nema džamija, pa bi se muslimani teže integrirali u društvo. Naravno, s porastom terorizma i sve nesigurnijim globalnim društvom i posljedičnim strahom javnosti koji utječe na političke elite javlja se dodatni otpor pri primanju takvih izbjeglica.

Jesu li argumenti koje ste naveli dovoljan alibi državama da izbjeglice fizički odbiju na svojim granicama?

Apsolutno nisu dovoljni i ne stoje, ali govorim o argumentima koje možete čuti u javnom i političkom diskursu. Smatram da države, smatraju li se dijelom civiliziranog svijeta i ako su pristupile međunarodnim i europskim pravnim aktima koji ih obvezuju na pružanje zaštite osobama kojima je to potrebno, moraju omogućiti izbjeglicama ulazak na svoj teritorij i pristup sustavu azila, pa potom kroz učinkovit i pravedan postupak utvrditi trebaju li zaštitu ili ne trebaju; ako ne trebaju, potrebno je omogućiti im dostojanstven povratak kući. Ne može se preuzetim međunarodnim i europskim obavezama pristupati selektivno, pridržavati ih se kad vam to odgovara i odustajati kad vam ne odgovara. To je politika mađarskog premijera Viktora Orbana, koji tvrdi da je Mađarska civilizirana članica EU-a i globalnog svijeta, ali kad se suoči s povećanim brojem tražitelja azila, odluči zanemariti sve preuzete obveze i izgraditi zidove prema Srbiji. Europska komisija ima instrumente, putem formalnih i neformalnih kanala utjecaja, kojima može prisiliti članicu EU-a da se pridržava svojih obveza, a u konačnici može pokrenuti postupak pred Europskim sudom pravde zbog njihova neispunjavanja.

Civilizacijska sramota

Ipak, teško je očekivati da se takvo što i dogodi?

EU sada usmjerava napore na smanjivanje poticaja za neregularne migracije, posebno u zemljama podrijetla migranata, neovisno o tome je li riječ o tražiteljima azila ili neregularnim migrantima. Ulažu se značajna sredstva za pomoć zemljama oko Sirije, koje primaju velik broj izbjeglica. Istodobno se govori o otvaranju izbjegličkih kampova na sjeveru Afrike, u zemljama koje su trenutačno relativno stabilne i u kojima bi se utvrđivalo je li osobama potrebna zaštita; ako jest, premještalo bi ih se u EU. Unija će, uvjerena sam, i dalje raditi na jačanju svojih graničnih kapaciteta i uvoditi nove mjere za sprečavanje neregularnih migracija, odnosno jačati postojeće, zbog čega će biti sve teže ući u Tvrđavu Europu: vizna politika, sankcioniranje prijevoznika za nezakonit prijevoza stranaca, mreža imigracijskih i aerodromskih službenika za vezu, biometrijske i informacijske baze podataka, readmisijski sporazumi, prekogranična suradnja i zajedničke ophodnje na tzv. zelenoj granici, ograničavanje slobode kretanja stranaca koje služi tome da ih se onemogući i unaprijed upozori da neće moći ući u EU. Ključni je problem taj što se restriktivnim politikama onemogućuje i ulazak izbjeglicama koje najčešće nemaju mogućnost na zakonit način ući u drugu zemlju. Ako ste proganjani u svojoj zemlji, vrlo ćete teško ishodovati putovnicu ili vizu, odnosno ispuniti uvjete za njihovo dobivanje – pozivno pismo, dovoljno novca, zdravstvena zaštita… Stoga je počesto jedini način za traženje zaštite nezakonito migriranje.

Iako se Orban poziva na civilizacijske stečevine, nije li žičana ograda koju podiže civilizacijska sramota? Tu je i njegovo upozorenje migrantima da neće Mađarima uzimati radna mjesta?

Unija će, uvjerena sam, i dalje raditi na jačanju svojih graničnih kapaciteta i uvoditi nove mjere za sprečavanje neregularnih migracija, odnosno jačati postojeće, zbog čega će biti sve teže ući u Tvrđavu Europu

To je apsolutno civilizacijska sramota! A što se tiče uzimanja radnih mjesta, to je argumentacija koja se koristi u svim zemljama: mi smo mali, presiromašni, nismo u stanju, nemamo kapacitete, imamo visoku nezaposlenost… Pritom se zaboravlja da europsko društvo stari i da će vrlo brzo imati potrebu za radnom snagom. Drugo je pitanje može li država tako jednostrano odlučiti podizati ograde i zidove, posebno ako je riječ o članici EU-a.

Zašto nitko iz vrha Unije nije reagirao na podizanje ograde?O: Nekih je reakcija bilo, no EU zapravo nema instrumente za sprečavanje izgradnje zida, jer je veći dio politike migracija u nadležnosti članica. Iako je EU nadnacionalna tvorevina, u pojedinim važnim javnim politikama zapravo nema ovlasti nad svojim članicama ili ih s njima dijeli. U svakom slučaju, prva reakcija EU-a na aktualnu izbjegličku krizu, posebice onu vezanu uz situaciju na Mediteranu, može se okarakterizirati kao spora, neujednačena, neefikasna. Vidljiv je nedostatak solidarnosti, kako prema izbjeglicama tako i između članica. To je posebno bilo jasno pri nemogućnosti postizanja dogovora oko kvota za prihvat 20 tisuća izbjeglica izvan granica EU-a i podjele tereta vezanog uz 40 tisuća tražitelja azila iz Sirije i Eritreje koji su u Italiji i Grčkoj. Hrvatska se obvezala prihvatiti do 550 osoba: 150 izbjeglica i 400 tražitelja azila na temelju premještanja.

U Hrvatskoj mali broj migranata

Postoji li mogućnost da migranti koji su trenutačno u Srbiji dođu u Hrvatsku? Neki od tzv. stručnjaka za sigurnost zalažu se za zatvaranje hrvatske granice?

Ne znam kako se misle zatvoriti granice, postaviti vojsku na njih? Imamo međunarodne i europske obveze i neke civilizacijske stečevine kojih se trebamo pridržavati prilikom donošenja odluka od javnog značaja. S druge strane, u Hrvatskoj je općenito mali broj migranata, pa je ove godine tek 115 ljudi zatražilo azil. Vjerujem i da je beznačajan broj migranata koji nezakonito borave ovdje, jer još nemamo mjesta zadržavanja velikog broja migranata na otvorenom, kao što je to slučaj u Srbiji. Hrvatska nije dio šengenskog prostora, što migrantima otežava kretanje, ali i objašnjava zašto im je Mađarska privlačna: ulazak u tu zemlju jamči slobodu kretanja po cijelom šengenskom prostoru. Iako Hrvatska još nije destinacija za migrante, pitanje je neće li se taj trend promijeniti pojačaju li se značajno migracijska kretanja s ratnih područja, što je moguće očekivati, posebice s obzirom na jačanje tzv. Islamske države.

Što se pak tiče mogućnosti da se migracijska ruta iz Makedonije i Srbije prema Mađarskoj preusmjeri prema Hrvatskoj, teško je predvidjeti kako će se ta kretanja odvijati u skoroj budućnosti. To će ovisiti i o mjerama koje Hrvatska namjerava poduzeti za sprečavanje neregularnih migracija, pa se tako tijekom ove godine očekuje otvaranje dvaju tranzitnih detencijskih centara na granici sa Srbijom i BiH. No može se pretpostaviti da će Mađarska i dalje, zbog šengenske zone, biti važno mjesto ulaska izbjeglica u EU.

Ministar vanjskih poslova Srbije Ivica Dačić poručio je da će dotok izbjeglica iz bliskoistočnih zemalja koji prolazi kroz Srbiju biti preusmjeren na Hrvatsku?

Čini mi se da ta izjava ima tek dnevnopolitičko značenje. U svakom slučaju, sve naše državne institucije trebaju imati jasan plan i biti spremne reagirati u slučaju povećanja broja izbjeglica i migranata, kako bi se tim osobama ovdje omogućio prihvat i kako bi im se pomoglo pri ispunjavanju temeljnih ljudskih potreba.